Recursos administrativos presentados en papel y no telemáticamente, ¿cabe su subsanación?

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I.-Introducción

 

La subsanación electrónica ha sido objeto de una novedosa regulación introducida por el articulo 68.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas. Esta regulación, que entró en vigor el 2 de octubre de 2018, plantea numerosas dudas interpretativas.

En el presente artículo se estudiará todo lo relativo a la subsanación electrónica dentro del procedimiento administrativo común, abordando la cuestión desde el punto de vista tanto legal como jurisprudencial, revisándose asimismo el origen de la obligación de subsanar de forma electrónica los documentos presentados de forma presencial ante la Administración cuando deberían de haber sido registrados telemáticamente.

 

II.-Regulación y origen: artículo 68.4 Ley 39/2015 y Ley 11/2007

 

El artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se refiere a la subsanación y mejora de la solicitud de inicio del procedimiento administrativo. En su apartado 4, regula expresamente la subsanación de la solicitud presentada presencialmente a las Administraciones Públicas mediante su presentación electrónica.

Lo anterior se deriva de la hoy extinta Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos; que establece por primera vez el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas¸ y la obligación de ésta de dotarse de medios y sistemas electrónicos para que ese derecho pudiera ejercitarse. Así mismo, esta ley introduce como novedad la iniciación, instrucción y terminación del procedimiento por medios electrónicos. También se ocupa de la regulación de los registros de comunicaciones y notificaciones electrónicas, reconociendo para las comunicaciones y notificaciones electrónicas el derecho de elección de los ciudadanos, aunque prevé que se puede obligar reglamentariamente al uso exclusivo de medios electrónicos cuando los interesados sean personas jurídicas o colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica técnica, dedicación profesional y otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.

Pues bien, la subsanación electrónica se configura en el artículo 68.4 de la Ley 39/2015 como un deber de los sujetos obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo. De esta forma, el artículo 14.2 de la Ley 39/2015 establece que en todo caso están obligados a relacionarse de forma electrónica: las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, los representantes de un interesado obligado a relacionarse de forma electrónica, los empleados públicos para las actuaciones y trámites que realicen bajo su condición de empleado de la Administración, y, por último; quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera la  colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; como los abogados, e incluyéndose dentro de este grupo a los notarios y registradores tanto de la propiedad como mercantiles.

 

III.-Posibilidad de subsanar la instancia incorrectamente presentada

 

En consecuencia, los sujetos antedichos, en su condición de interesados, así como otros que vengan obligados a relacionarse de forma electrónica por disposición reglamentaria, al estar obligados jurídicamente a relacionarse de forma electrónica con las Administraciones Públicas, en el caso de que presenten la solicitud iniciadora del procedimiento presencialmente, serán requeridos por la Administración para subsanar la solicitud mediante su presentación electrónica, estableciéndose como fecha de presentación de la solicitud la fecha en que se procedió  a la subsanación, sin entenderse que queda presentada la misma por la mera presentación presencial de la solicitud.

Lo referido respecto a la fecha de presentación de la solicitud electrónica, casa perfectamente con el contenido del articulo 31.2 c) de la Ley 39/2015, pues dispone que el inicio de los plazos que deben cumplir las Administraciones Públicas se fija desde la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de la Administración u organismo correspondiente.

No obstante, se puede dar el supuesto de que por error el sujeto obligado efectué la presentación en el registro físico (en papel) en lugar de vía telemática.

No obstante, la Administración le requerirá de igual forma para que lo presente de forma electrónica, concediéndole de un plazo de 10 días (artículo 68.1 Ley 39/2015). La dificultad, pasaría porque se tomaría como fecha de presentación la electrónica en cuyo caso podría haber transcurrido el plazo habilitado al efecto y, con ello, que el escrito o recurso sea considerado extemporáneo.

Sin embargo, en dicho supuesto, cabe plantearse ¿podría considerarse como fecha de presentación la del registro físico y no telemático y con ello que el mismo no sea extemporáneo?. Para dar respuesta a dicha cuestión, conviene asomarse a la jurisprudencia recaída al efecto y que analizaremos con posterioridad.

 

IV.-Escenarios interpretativos en materia de subsanación de la presentación electrónica

 

De un lado, encontramos una línea que defiende que una interpretación literal del precepto resulta excesivamente restrictiva, pues además rompe el principio antiformalista característico de las leyes del procedimiento administrativo.

Esta tesis considera también que cuando el precepto se refiere como fecha de presentación de la solicitud aquella en que se produjo la subsanación, la indica a los únicos efectos del computo de los plazos que debe cumplir la Administración y que, en cualquier caso, no operaría para los recursos administrativos.

Por otro lado, existe una tesis más restrictiva, que sostiene que basta acudir a la interpretación literal, por ser el precepto claro y no dejar lugar a dudas, siendo la presentación por vía telemática un requisito que no admite efectos retroactivos, teniéndose la presentación escrita por no presentada hasta que no se presente de forma electrónica por quienes tienen la obligación de relacionarse de forma telemática. Esta tesis conlleva el riesgo añadido de que, una vez efectuada la subsanación por los sujetos obligados electrónicamente, se haya agotado el plazo de presentación y se inadmitan por presentarse de forma extemporánea.

 

V.-Jurisprudencia de interés sobre los efectos de la subsanación

 

Recientemente, vio la luz la sentencia nº 1449/2019, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 10 de diciembre, que resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de enero de 2019 dictada por el Juzgado contencioso-administrativo número Dos de Valladolid, desestimando el recurso.

La sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo, rechazando la inadmisión por extemporáneo de un recurso de alzada, y acuerda la retroacción de las actuaciones con admisión del recurso.

La sentencia se recurre en apelación alegando la Administración autonómica apelante que la sentencia vulnera lo dispuesto en el artículo 68.4 de la Ley 39/2015, pues cuando se produjo la subsanación electrónica de la solicitud del recurso (a lo que estaba obligada la mercantil por el deber de las personas jurídicas de relacionarse de forma telemática) ya había expirado el plazo de un mes previsto para su presentación, con que su admisión se produjo fuera de plazo, al considerar como fecha de interposición aquella en la que se realizó la subsanación, sosteniendo por tanto, una interpretación restrictiva del precepto basada en su dicción literal.

En este sentido, conviene aclarar, que el recurso de alzada se interpuso de forma presencial dentro del referido plazo, requiriéndose a la recurrente para que procediera a la presentación electrónica y concediéndosele un plazo de subsanación de diez días, dentro del cual lo presentó por vía electrónica.

El TSJ rechaza la alegación de la recurrente por entender que el articulo 68.4 Ley 39/2015 no resulta de aplicación a los recursos administrativos, entre ellos el recurso de alzada, pronunciamiento que ya sostuvo la Sala en otra sentencia no impugnada que adquirió firmeza. Por lo tanto, sostiene una interpretación no restrictiva del precepto en este caso, al entender que la referencia a la fecha de subsanación como fecha en que se entiende presentada la solicitud se indica únicamente al efecto del cómputo de plazos, de forma que se puede atender a la fecha en que se hizo de forma presencial la solicitud para que no se inadmita el recurso por extemporáneo, sin perjuicio de la obligación del interesado de relacionarse electrónicamente con la Administración, el cual deberá en todo caso subsanar la solicitud mediante su presentación electrónica.

Lo anterior tiene su fundamento en que el articulo 68 se aplica a procedimientos iniciados a solicitud del interesado, lo que no es el caso pues el escrito que la Administración considera presentado fuera de plazo se trata de un recurso que no inicia un nuevo procedimiento. En cuanto a la obligación de que algunos sujetos se relacionen de forma telemática con la Administración, el articulo 14.2 lo establece para todos los trámites que dichos sujetos realicen en un procedimiento administrativo, pero no establece ninguna consecuencia jurídica derivada del incumplimiento de dicha obligación, por lo que no procede efectuar una interpretación extensiva del articulo 68.4 al aplicarse únicamente a los efectos de dilucidar la fecha de presentación de solicitudes.

El TSJ destaca también en su sentencia que “la decisión de declarar inadmisible el recurso de reposición interpuesto resulta contrario al principio de confianza legítima y al principio que prohíbe ir contra los propios actos”.

A pesar de que la recurrida estaba obligada a presentar escritos de forma telemática, la presentación por escrito continúa siendo una posibilidad vigente contemplada en la ley, aunque solo se prevea para ciertos sujetos, por lo que la inadmisión del recurso como extemporáneo por tomar como fecha de presentación la de la subsanación electrónica, resulta excesivo y no admisible pues la presentación se efectuó por un medio previsto en la ley. Por tanto, aunque para ciertos sujetos, como es el caso de la recurrida (una entidad mercantil), sea preceptiva la presentación por vía telemática de todo escrito dirigido a la Administración, no por ello debe ser motivo de inadmisión del recurso el hecho de que la subsanación electrónica tenga lugar pasado el plazo para su interposición, pues, además, la mercantil procedió a la presentación telemática subsanando el defecto dentro del plazo de 10 días en que fue requerida por la Administración para ello. De esta forma, habiendo atendido al requerimiento dentro del plazo y presentándose el recurso de forma electrónica, como le impone la ley, no se puede entender que el recurso es extemporáneo al haberse cumplido el requerimiento de subsanación, tal y como expresa el TSJ en los siguientes términos:

“Es verdad que en dicho requerimiento se hace saber al interesado que se considerará como fecha de presentación de recurso aquella en la que haya sido realizada la subsanación, pero, una cosa es que esa sea la fecha a tener en cuenta (a efectos, por ejemplo, de cómputo de los plazos que la Administración tiene para resolver) y otra distinta que se pueda declarar extemporáneo un recurso cuando se ha cumplido el requerimiento de subsanación.

Debe, además recordarse, que el principio de subsanación es un principio clásico y tradicional del Derecho Administrativo, principio del que se hace eco tanto el propio artículo 68.4 como el requerimiento que hizo la Administración, resultando contrario a dicho principio (además de los ya enunciados) la declaración de inadmisibilidad por extemporáneo que sostiene la parte demandada”. 

 

VI.-Notas finales

 

La subsanación electrónica de solicitudes de inicio de un procedimiento administrativo, se configura como una forma especial de subsanación y constituye una novedad introducida por la Ley 39/2015 y supone una obligación impuesta a los sujetos obligados a relacionarse con la Administración por medios telemáticos.

A mi entender y según una parte de la doctrina jurisprudencial, la disposición contenida en el articulo 68.4 de la Ley 39/2015, debe ser objeto de una interpretación no restrictiva en materia de recursos administrativos, pues, aunque del tenor literal del precepto se establezca, a los efectos de cómputo de plazos; como fecha de presentación del recurso aquella en la que haya sido realizada la subsanación, no puede declararse extemporáneo un recurso cuando se cumpla el requerimiento de subsanación dentro del plazo concedido.

 

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