El recurso contencioso – administrativo: principales características

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¿En qué consiste el recurso contencioso-administrativo?

 

El recurso contencioso-administrativo es un instrumento judicial que se interpone contra las disposiciones de carácter general o bien, contra los actos expresos y presuntos de la Administración pública (local, autonómica o estatal, así como determinados organismos públicos dependientes de las mismas) que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Puede interponerse también contra la inactividad de la Administración o contra las vías de hecho en que incurra.

Asimismo, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. Por el contrario, no es admisible este recurso respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Regulación

El recurso contencioso-administrativo se encuentra regulado en el Título III, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-administrativa (arts. 25 al 42).

Plazos interposición

Dos meses:

  • Contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso.
  • Para interponer recurso de lesividad a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
  • En los litigios entre Administraciones, salvo que por Ley se establezca otra cosa.
  • Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. Del mismo modo, cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado. En ambos casos, el plazo se contará a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados.

Si el acto no fuera expreso, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa especifica, se produzca el acto presunto.

Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días-si se ha formulado requerimiento previo de cesación- y de veinte díassi no se ha formulado dicho requerimiento.

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo,se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que éste deba entenderse presuntamente desestimado.

Asimismo, por ejemplo, en el supuesto de que se siga el procedimiento establecido para la protección de derechos fundamentales, El plazo para interponer este recurso será de diez días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución.

Principios procesales del procedimiento contencioso-administrativo

Es un proceso eminentemente escrito al ser el eje del mismolos documentos que presentan las partes y el expediente administrativo (salvo el procedimiento abreviado donde, en términos generales, se celebra una vista).

Es un proceso contradictorio al existir una contienda entre las partes desarrollándose ésta entre las pretensiones del demandante y las excepciones que opone la Administración demandada.

A priori, hay igualdad de instrumentos procesales entre las partes de la contienda (conocer el expediente, contestar la demanda, proponer prueba, formular conclusiones). Empero, esta supuesta igualdad se ve debilitada en virtud de que la carga impugnatoria se impone al interesado, siendo el punto de partida del proceso el hecho de que el acto administrativo impugnado se presume válido correspondiendo al interesado desvirtuarlo.

Principio dispositivo: las partes son “dueñas” del proceso desde su inicio, desarrollo y terminación, tan es así que nunca se inicia de oficio por los tribunales.

Principio de aportación: las partes aportan al tribunal los hechos y el material fáctico, esto es, el contencioso-administrativono es un proceso inquisitivo orientado a averiguar de oficio los hechos relevantes, sino que éstos tienen que ser afirmados por las partes y aportando las pruebas que acrediten los hechos controvertidos (quedando la posibilidad, no obstante, de que el tribunal pueda ordenar de oficio la práctica de diligencias).

Tipos de procedimiento

La LJCA regula dos tipos de procedimientos: el llamado procedimiento ordinario en primera o única instancia y el procedimiento abreviado. Asimismo, existen otros procedimientos llamados “especiales”, que serán objeto de análisis detallados en otra entrada de este blog.

1. Procedimiento en primera o única instancia

Este procedimiento se encuentra regulado en los artículos 43 a 77 de la LJCA.

Ahora bien, antes de iniciar un proceso, la ley prevé la posibilidad u obligación de realizar las llamadas diligencias preliminares, siendo éstas las que a continuación se detallan:

  • Declaración de lesividad para el interés público

Consiste en la manifestación de una Administración pública en declarar lesivo para el interés público un acto favorable para los interesados que sea anulable conforme a lo dispuesto por la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden contencioso-administrativo.

  • Litigios entre Administraciones Públicas

Como regla general, en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. Sin embargo, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses(contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad). Éste se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

 

Presentación del recurso

 

A diferencia del proceso civil que da comienzo con la interposición de la demanda, el contencioso-administrativo se inicia con la presentación del escrito de interposición.

Este último, quedará reducido a citar la disposición, acto administrativo, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso -salvo cuando esta Ley disponga otra cosa-.

Reclamación del expediente

El Letrado de la Administración de Justicia requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos acorde ley.El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido.

Emplazamiento de los demandados

La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días.

Inadmisión del recurso

El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constatare de modo inequívoco y manifiesto: la falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal; la falta de legitimación del recurrente; haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación; y haber caducado el plazo de interposición del recurso.

Demanda y contestación

Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso completados, los emplazamientos, por el Letrado de la Administración de Justicia se acordará que se entregue al recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de veinte días.

Presentada la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia dará traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la contesten en el plazo de veinte días.

Alegaciones previas

Las partes demandadas podrán alegar (incompetencia, inadmisibilidad del recurso), dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda. Para hacer uso de este trámite, la Administración demandada habrá de acompañar el expediente administrativo si no lo hubiera remitido antes.

Práctica Probatoria

Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan.

Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito.

La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, siendo el plazo para practicarla de treinta días.

Vista y conclusiones

Salvo que en esta Ley se disponga otra cosa, las partes podrán solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

Dicha solicitud habrá de formularse por medio de otrosí en los escritos de demanda o contestación o por escrito presentado en el plazo de cinco días contados desde que se notifique la diligencia de ordenación declarando concluso el período de prueba.

Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones.

El plazo para formular el escrito será de diez días sucesivos para los demandantes y demandados. Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia.

Sentencia

La sentencia se dictará en el plazo de diez días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Ésta pronunciará ya sea, la inadmisibilidad, estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Efectos

La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo, sólo producirá efectos entre las partes.

La anulación de una disposición o acto, producirá efectos para todas las personas afectadas.

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada, sólo producirá efectos entre las partes.

2. Procedimiento abreviado

Este procedimiento se encuentra regulado en el artículo 78 de la LJCA. Se configura con trámites más simples y expeditos para ofrecer una tramitación más breve en determinados asuntos.

Por cuanto hace a su ámbito de aplicación, está previsto para aquellos asuntos competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional, conforme a dos criterios:

Por cuanto hace a la materia:

  • asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas,
  • sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político,
  • asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje.

Por cuanto hace a la cuantía:

  • Cuando la cuantía del proceso no supere los 30.000 euros.

Inicio

El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento o documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el artículo 45.2 de la LJCA (que ya hemos descrito dentro del procedimiento anterior).

Presentada la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia, apreciada la jurisdicción y competencia objetiva del Tribunal, admitirá la misma.

Traslado y remisión del expediente

Admitida la demanda, el Letrado de la Administración de Justicia acordará su traslado al demandado, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince días de antelación del término señalado para la vista.

Celebración de la vista

Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista.Si las partes no comparecieren o lo hiciere sólo el demandado, el Juez o Tribunal tendrá al actor por desistido del recurso y le condenará en costas, y si compareciere sólo el actor, acordará que prosiga la vista en ausencia del demandado.

La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida o ratificación de los expuestos en la demanda.

Por consiguiente, el demandado podrá formular las alegaciones que a su derecho convengan.

Práctica Probatoria

La prueba será propuesta y practicada (siempre que sea posible) en la propia vista.

Conclusiones

Una vez practicadas las pruebas, si las hubiere, y, en su caso, las conclusiones, oídos los Letrados, las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada.

Sentencia

El Juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde la celebración de la vista.

Supletoriedad

El procedimiento abreviado, en lo no dispuesto en el artículo que lo desarrolla (78), se regirá por las normas generales de la LJCA.

Mención especial al Recurso de Casación en el ámbito contencioso-administrativo

Como sabemos, el recurso de casación es un recurso extraordinario que posee un ámbito restringido de las potestades jurisdiccionales de revisión; éste se encuentra regulado dentro del ámbito contencioso-administrativoen los artículos 86 a 93 de la LJCA.

Actividad impugnable

Sentencias

Las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia serán susceptibles de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

En el caso de las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, únicamente serán susceptibles de recurso las sentencias que contengan doctrina que se repute gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos.

Se exceptúan de lo establecido en el apartado anterior las sentencias dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión y en los procesos contencioso-electorales.

Las sentencias que, siendo susceptibles de casación, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable serán susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.

Autos

También son susceptibles de recurso de casación los autos dictados por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, siendo éstos:

  • Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación.
  • Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cautelares.
  • Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta.
  • Los dictados en el caso previsto en el artículo 91.
  • Los dictados en aplicación de los artículos 110 y 111

Para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos con antelación, es requisito necesario interponer previamente el recurso de súplica(la referencia al «recurso de súplica» se entiende hecha al «recurso de reposición» según establece la disposición adicional 8 de la presente ley, añadida por el art. 14.67 de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre).

¿Es preceptiva la comparecencia de un abogado en la vía contencioso-administrativa?

El artículo 23 de la LJCA establece que, en sus actuaciones ante órganos unipersonales (Juzgados de lo contencioso – administrativo), las partes podrán conferir su representación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado.

En cambio, cuando se actúe ante órganos colegiados (Salas de lo Contencioso – Administrativo de Tribunales), las partes deberán conferir su representación a un Procurador y ser asistidas por Abogado.

Por su parte, los funcionarios públicos podrán comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles.

Finalmente, la representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como en las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas (por ejemplo: Abogados del Estado, Letrados de la Administración de la Seguridad Social, Letrados de las Cortes, entre otros).



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