I. ¿Qué se entiende por fases del procedimiento administrativo?
Las fases del procedimiento administrativo son las etapas ordenadas, formales y sucesivas que debe seguir la Administración Pública para dictar válidamente un acto administrativo, ya sea una autorización, resolución, sanción, concesión, liquidación, reconocimiento de derechos o cualquier otra decisión administrativa. También comprenden los cauces a través de los cuales los ciudadanos pueden formular solicitudes, alegaciones, reclamaciones o recursos frente a la actuación administrativa.
Estas fases permiten garantizar que la Administración actúe conforme a Derecho, respetando los principios de legalidad, eficacia, contradicción, audiencia, motivación, transparencia y tutela de los derechos e intereses legítimos de los administrados.
En este ámbito, Administrativando Abogados cuenta con una destacada especialización en Derecho Administrativo y en la defensa de particulares y empresas durante las distintas fases del procedimiento administrativo. Su intervención permite analizar el expediente desde su inicio, formular alegaciones, aportar prueba, controlar plazos, impugnar actuaciones irregulares y preparar, en su caso, la vía administrativa o contencioso-administrativa correspondiente, asegurando una defensa jurídica rigurosa frente a las Administraciones Públicas.
II. ¿Cuáles son las fases del procedimiento administrativo?
El procedimiento administrativo tiene cuatro fases, reguladas en la ley 39/2015 de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo sucesivo, Ley 39/2015), las cuales son:
1. Iniciación.
Es el acto jurídico que da apertura formal al expediente administrativo y delimita el objeto del procedimiento, pudiendo darse:
- De oficio, cuando la propia Administración decide iniciar el procedimiento por:
- Iniciativa propia.
- Orden de un superior.
- Petición razonada de otros órganos, cuando tiene competencia para iniciarlo pero que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, ya sea ocasionalmente o por tener funciones de inspección, averiguación o investigación.
- Denuncia
- A solicitud de interesado, El ciudadano, sea una persona física o jurídica, promueve el inicio mediante una instancia, petición o reclamación. Art- 66.
2. Ordenación.
No es una fase aislada en el tiempo, sino un conjunto de reglas de juego que se aplican de principio a fin para que el procedimiento avance de manera ágil, ordenada y justa. Siendo así, sus ejes rectores aseguran que el procedimiento avance sin dilaciones indebidas:
- Impulso de Oficio conforme a lo previsto en el artículo 71 de la Ley 39/2015, el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites, recayendo sobre el personal al servicio de las Administraciones Públicas la responsabilidad directa de adoptar las medidas necesarias para evitar la paralización del expediente.
- Celeridad y Concentración de Trámites, de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Ley 39/2105, en virtud del principio de celeridad, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no estén sujetos al cumplimiento de otros de manera sucesiva.
- Orden de Incoación, tal y como lo establece el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, se exige el riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza para garantizar el principio de igualdad ante la ley, salvo que medie orden motivada en contrario del titular del órgano.
3. Instrucción.
La instrucción constituye el auténtico corazón del procedimiento administrativo. En esta etapa se concentran los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos y datos empíricos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución final. Aunque se realiza de oficio, la participación activa del administrado es una pieza de orden público fundamental, en cuanto a:
- El derecho a formular alegaciones: Los interesados ostentan la prerrogativa de aducir alegaciones y aportar documentos o cualquier elemento de juicio en cualquier momento del procedimiento, siempre que sea anterior al trámite de audiencia. Estos elementos de juicio deberán ser obligatoriamente valorados por el instructor en la propuesta de resolución.
- El periodo de prueba: Cuando los hechos alegados por los interesados no se den por ciertos, o la naturaleza del procedimiento así lo exija, el instructor acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez días. En este espacio procesal se podrán proponer y practicar cuantos medios de prueba sean admisibles en Derecho –como son testificales, periciales, documentales-.
- La petición de informes y dictámenes: Para fundamentar técnicamente la decisión, se solicitarán los informes exigidos por las disposiciones legales o aquellos que se estimen oportunos. Salvo que la normativa específica establezca de forma taxativa lo contrario, los informes serán siempre facultativos y no vinculantes, debiendo ser emitidos en el plazo general de diez días hábiles.
- El trámite de audiencia y vista del expediente: El trámite de audiencia regulado en el artículo 82 de la Ley 39/2015, se erige como la mayor expresión del derecho fundamental a la defensa, ya que, una vez instruido el expediente, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá la totalidad de las actuaciones a disposición de los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, puedan examinarlo, formular sus últimas conclusiones y aportar los documentos finales. La omisión deliberada o negligente de este trámite por parte de la Administración causa indefensión material y constituye un vicio de nulidad radical de pleno derecho de las actuaciones subsiguientes.
4. Finalización.
Es el acto o hecho jurídico que pone fin a la vía procedimental y extingue la obligación de tramitar por parte del órgano administrativo. El marco legal previsto en el artículo 88 de la Ley 39/2015, establece que la forma primaria y natural de terminación es la resolución expresa, la cual debe decidir sobre todas las cuestiones planteadas en el expediente y derivar de él. No obstante, la ley define analíticamente otros modos de terminación que producen los mismos efectos extintivos, como son:
- El desistimiento.
- La renuncia por voluntad del interesado.
- La caducidad -por paralización imputable al solicitante o por transcurso del plazo en procedimientos sancionadores/gravosos-.
- La terminación convencional lo cual supone la celebración de acuerdos, pactos, convenios o contratos tanto con personas privadas como públicas. Dichos medios están sujetos a los siguientes límites:
- Que no contradigan el ordenamiento jurídico.
- Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.
- Que su objeto debe ser la satisfacción del interés público que tienen otorgado.
- Que no alteren las competencias ni responsabilidades de los órganos, autoridades y funcionarios públicos en relación al funcionamiento de los servicios públicos.
5. Fase de ejecución.
La fase de ejecución es la etapa posterior a la finalización del procedimiento administrativo, en la que la Administración procede a hacer efectivo el contenido del acto administrativo dictado. Aunque no siempre se incluye dentro de las fases ordinarias de tramitación —iniciación, ordenación, instrucción y terminación—, resulta esencial cuando el acto impone obligaciones que deben ser cumplidas por el interesado.
En virtud del principio de ejecutividad de los actos administrativos, la Administración puede exigir el cumplimiento de sus resoluciones una vez sean eficaces, sin necesidad de acudir previamente a los tribunales. Si el obligado no cumple voluntariamente, podrá acudirse, cuando proceda, a los medios de ejecución forzosa previstos en la Ley 39/2015, como el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva o la compulsión sobre las personas, siempre con respeto a los principios de legalidad, proporcionalidad y audiencia cuando resulte exigible.
Para ampliar sus conocimientos sobre las fases del procedimiento administrativo, se pueden consultar los siguientes artículos, que desde Administrativando Abogados hemos preparado para ti:
III. Iniciación del procedimiento administrativo
El procedimiento administrativo se puede iniciar bien de oficio por la Administración o a instancia de cualquier interesado. En el primero de los supuestos, es la propia Administración Pública la que promueve el procedimiento administrativo, mientras que, en el segundo, es el interesado el que insta la actuación de la administración y solicita la iniciación del procedimiento.
(i) Actuaciones previas.
Debemos destacar que el órgano competente podrá abrir un periodo de informaciones o actuaciones previas tendentes a determinar si concurren circunstancias que justifiquen la incoación del procedimiento. En el caso del procedimiento administrativo de carácter sancionador, esta fase de actuaciones previas debe ser realizada por órganos de investigación, averiguación e inspección puesto que la finalidad de la misma es determinar con precisión los hechos susceptibles de iniciar el procedimiento, identificar a los supuestos responsables y las circunstancias relevantes que pudieran concurrir.
Las informaciones o actuaciones previas no deben ser confundidas con las medidas provisionales cuya finalidad es asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, ni las cuestiones incidentales que se vayan suscitando durante el procedimiento ni con las actuaciones complementarias que pudieran ordenarse para completar la instrucción del procedimiento sancionador.
Por último es importante puntualizar que, tal y como ha venido confirmando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el tiempo que duren las actuaciones previas a la incoación del procedimiento administrativo no computan en el espacio temporal que tiene la Administración para resolver los procedimientos sancionadores o de gravamen. No obstante, el periodo anterior al acuerdo de iniciación del procedimiento debe ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa y fraudulenta la realización de actos de instrucción y encubrir y reducir la duración del propio expediente posterior.
(ii) Iniciación de oficio del procedimiento administrativo.
Tal y como hemos mencionado anteriormente, la iniciación de oficio del procedimiento administrativo tiene lugar cuando la Administración Pública decide por sí misma su incoación sin que sea necesaria la solicitud por parte de un interesado.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 58 de la LPAC, los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo expreso del órgano competente, bien por su propia iniciativa, como consecuencia de una orden de un órgano jerárquicamente superior, a petición motivada de otro órgano o por denuncia.
En el caso de la denuncia, la persona que la haya presentado no obtiene la condición de interesado automáticamente, sino que queda, en principio, fuera del procedimiento. Esto no excluye que, posteriormente, pueda personarse y participar en el mismo si reúne los requisitos establecidos para poderle ser reconocida tal condición.
(iii) Iniciación a instancia del interesado.
El procedimiento administrativo puede ser iniciado por solicitud de persona interesada, de acuerdo con lo recogido en el artículo 4 de la LPAC, la cual tiene capacidad de obrar plena.
Dicha solicitud, además del contenido obligatorio establecido en el artículo 66 de la LPAC, deberá expresar la petición de medidas provisionales o la proposición de prueba en caso de que así lo creyera conveniente el interesado.
IV. Fase de instrucción del procedimiento administrativo
La fase de instrucción del procedimiento administrativo es aquella donde se investigan los hechos objeto del procedimiento. En otras palabras, esta fase comprende todas las actuaciones necesarias para proporcionar al órgano decisor los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución.
De acuerdo con el principio de oficialidad, los actos de instrucción se realizan de oficio por parte del órgano encargado de la tramitación del procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, los interesados podrán proponer aquellas actuaciones que requieran de su intervención o sean trámites establecidos, legal o reglamentariamente.
La Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dentro de la fase de instrucción: las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los interesados y la información pública.
En este sentido, resultan especialmente relevantes:
(i) La aportación de pruebas, siempre que sean admisibles en Derecho, que permita comprobar los hechos en los que se basa la resolución. En concordancia con el principio de oficialidad, la Administración estará obligada a abrir un periodo de prueba cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del propio procedimiento así lo exija. Asimismo, el interesado podrá proponer las pruebas que considere oportunas, solo pudiendo rechazarlas el órgano instructor cuando sean manifiestamente improcedentes.
(ii) En esta fase también se procederá a la solicitud de todos aquellos informes, facultativos o preceptivos que sean necesarios.
(iii) La participación de los interesados en el procedimiento mediante la presentación de alegaciones, proposición de actuaciones y pruebas, participación en los trámites de audiencia e información pública, todo ello gracias al principio de contradicción que impera en el procedimiento administrativo.
V. Fase de finalización del procedimiento administrativo
La terminación del procedimiento administrativo se regula en los artículos 84 al 95 de la tantas veces repetida Ley del Procedimiento Administrativo Común.
La doctrina suele diferenciar entre terminación normal y anormal del procedimiento. Se entiende que la terminación normal del procedimiento administrativo se produce con el dictamen de la resolución, mientras que los demás modos de finalización del mismo, se entienden como formas anormales de terminación.
El artículo 84 de la LPAC establece que podrán poner fin al procedimiento administrativo, la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en el que se basa la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuación por causas sobrevenidas.
El desistimiento y la renuncia son medios de terminación del procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado. Ambos medios deben solicitarse expresamente, dejando constancia de la petición, debiendo la Administración admitirla y declarar el procedimiento por concluido.
En el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, también se permite que éste se tenga por terminado por caducidad cuando ha sido paralizado por causa imputable al interesado, y la Administración le ha notificado que, transcurridos tres meses sin instar la continuación del procedimiento, se procede a acordar directamente la conclusión del mismo.
Por último, junto con estos medios de terminación mencionados, la Ley del Procedimiento Administrativo Común añade la terminación convencional, lo cual supone la celebración de acuerdos, pactos, convenios o contratos tanto con personas privadas como públicas. Dichos medios están sujetos a los siguientes límites:
(i) Que no contradigan al ordenamiento jurídico.
(ii) Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.
(iii) Que su objeto debe ser la satisfacción del interés público que tienen otorgado.
(iv) Que no alteren las competencias ni responsabilidades de los órganos, autoridades y funcionarios públicos en relación al funcionamiento de los servicios públicos.
VI. La ordenación y la ejecución de los procedimientos administrativos
Junto con las tres grandes fases del procedimiento administrativo analizadas anteriormente, la Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dos fases más: la de ordenación y la de ejecución.
(i) La fase de ordenación del procedimiento.
Esta fase comprende todas las normas y principios que se deben seguir para procurar el correcto desenvolvimiento del procedimiento hasta la resolución final del mismo. No podría considerarse una fase como tal, ya que los aspectos que comprende deben regir y estar presente durante todo el desarrollo del procedimiento administrativo.
La LPAC lo regula en sus artículos 70 a 74, y a grandes rasgos comprende, el principio de oficialidad, el principio de celeridad y la colaboración de los interesados en el procedimiento administrativo.
(ii) La fase de ejecución.
Una vez se ha obtenido la resolución administrativa del órgano competente, debe llevarse a cabo la ejecución de la misma. Los actos administrativos gozan de la cualidad de producir todos sus efectos contra la voluntad de los interesados. Esta virtualidad del acto administrativo lo diferencia claramente de los actos de carácter privado, que requieren del auxilio judicial para lograr el cumplimiento por parte del sujeto obligado.
Y ello, sin perjuicio de que los mismos puedan ser en todo caso revisados por los Tribunales de Justicia, orden de lo contencioso – administrativo.
