I. ¿Qué es el procedimiento administrativo común?
El procedimiento administrativo es el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración. Por su parte, el profesor Santiago Muñoz Machado define al procedimiento administrativo común, como el “Procedimiento que, contenido en una legislación dictada por el Estado Central, es aplicable a todas las administraciones públicas, no porque se trate de una competencia estatal plena, ni de una normativa básica o de un procedimiento general y formalizado, sino por recoger las garantías jurídicas de los particulares en el seno de cualquier procedimiento y los aspectos centrales o nucleares del procedimiento administrativo como institución jurídica, que han de respetarse en todo caso, esto es, no solo por el propio Estado central cuando regule otros procedimientos, sean generales o especiales, en materias de su competencia, sino también por las comunidades autónomas cuando establezcan normas procedimentales de tramitación ordinaria, sean generales o especiales, en materias de su competencia o especialidades procedimentales, derivadas de su propia organización”.
Al procedimiento administrativo común se le conoce de forma impropia como el procedimiento ordinario o general. Este procedimiento administrativo se resuelve ante órganos administrativos, y se encuentran sujeto al control jurisdiccional del Poder Judicial mediante el recurso contencioso-administrativo.
II. Aspectos que se regulan a través del procedimiento administrativo común
A través del procedimiento administrativo común, se regula de manera completa y sistemática las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa.
III. Base normativa que regula el procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas
Se trata de un procedimiento cuyas bases normativas se encuentran establecidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), norma que tiene por objeto, regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
IV. Ámbito subjetivo de aplicación del procedimiento administrativo común
El procedimiento administrativo común es de aplicación al sector público comprendido por:
(i) La Administración General del Estado.
(ii) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
(iii) Las Entidades que integran la Administración Local.
(iv) El sector público institucional, integrado por los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 del artículo 2 de la LPACAP.
V. Principios que rigen el procedimiento administrativo común
Dentro de los principios que rigen al procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, se encuentran principalmente, los previstos en el artículo 103 de la Constitución Española, el cual establece que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
No obstante, aunque de manera expresa no se encuentran previstos en la LPACAP, el procedimiento administrativo común se desarrolla además bajo la esfera de los siguientes principios:
(i) Principio de legalidad.
(ii) Principio de eficacia y celeridad.
(iii) Principio de contradicción.
(iv) Principio de gratuidad.
(v) Principio de imparcialidad.
(vi) Principio de transparencia y publicidad.
(vii) Principio de simplificación administrativa.
VI. ¿Quiénes ostentan la condición de interesados en el procedimiento administrativo común?
A los fines del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, se consideran como interesados:
(i) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
(ii) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
(iii) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
(iv) Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
(v) Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.
VII. Clasificación del procedimiento administrativo común
En cuanto a la clasificación del procedimiento administrativo común, tenemos que se integran dentro del mismo:
(i) En cuanto a su carácter especial, los procedimientos para el ejercicio de la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial.
(ii) En cuanto a su tramitación, se puede clasificar en procedimiento ordinario o simplificado si concurren razones de interés público o falta de complejidad en el proceso.
No obstante, en cuanto a la materia, es importante destacar, que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en la LPACAP o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
En ese sentido, se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en la LPACAP:
(i) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
(ii) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y desempleo.
(iii) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
(iv) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
VIII. ¿Cuáles son las fases del procedimiento administrativo común?
El procedimiento administrativo común de las Administraciones Pública como requisito esencial de validez de los actos administrativos, se desarrolla a través de las siguientes fases:
(i) INICIACIÓN.
El procedimiento administrativo común podrá iniciarse de la manera siguiente:
En primer lugar, de oficio por acuerdo del órgano competente, bien sea:
- Por iniciativa propia, entendiéndose por iniciativa propia la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.
- Como consecuencia de una orden superior, emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para la iniciación del procedimiento.
- A petición razonada de otros órganos, entendida como la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación.
- Por denuncia, es decir por medio del acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.
En segundo lugar, a solicitud del interesado.
(ii) ORDENACIÓN.
La ordenación del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, se basa en la regulación del expediente administrativo, el impulso del procedimiento, la concentración y cumplimentación de trámites; y en los demás actuaciones incidentales que puedan surgir en la tramitación del procedimiento.
(iii) INSTRUCCIÓN.
Los actos que se llevan a cabo en la fase de instrucción del procedimiento administrativo común son necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Los mismos se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
En ese sentido, dentro de los actos de instrucción tenemos:
- La aportación de pruebas, empleada cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. El instructor acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.
- La solicitud de informes: se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos con los requisitos legalmente previstos, en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
- La participación de los interesados, la cual abarca desde la iniciación, alegaciones y documentación, promoción de actuaciones y pruebas, hasta los trámites de audiencia e información pública. Debiendo en cada caso cumplir con los lapsos y requisitos previstos en la LPACAP.
Tanto la ordenación del procedimiento, como la instrucción, están orientados a que el órgano competente dicte una resolución que cumpla con todas las garantías de los interesados, adopte la decisión más adecuada y objetiva que se encuentre acorde con los intereses generales, y además ponga fin al procedimiento.
(iv) FINALIZACIÓN.
De conformidad con lo previsto en la LPACAP, el procedimiento administrativo común, se podrá dar por concluido, mediante:
- Resolución.
- Desistimiento.
- Renuncia al derecho en que se funde la solicitud.
- Declaración de caducidad.
- Imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
(v) EJECUCIÓN.
Para la ejecución de sus actos administrativos, la Administración goza de una posición de prerrogativa que viene determinada por el principio de autotutela administrativa y la característica de ejecutividad de los actos administrativos y facultad de ejecutoriedad, a los que se hace referencia la LPACAP.
En ese sentido, la normativa antes menciona prevé que las Administraciones Públicas, no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico, por lo que estará obligada a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.
Asimismo, prevé que las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, a través de los siguientes medios:
- Apremio sobre el patrimonio.
- Ejecución subsidiaria.
- Multa coercitiva.
- Compulsión sobre las personas
