I. Una primera aproximación del sistema de compensación urbanístico
En relación con la actividad urbanística, si pudiéramos resumir su estructura brevemente y a muy grandes rasgos, la centraríamos en dos fases principales: una primera consistente en la planificación y regulación del crecimiento urbanístico de una ciudad, que llamaremos fase de planificación. Y por otro lado, una fase en la que se materializan y se ejecutan tales planes, que denominamos como fase de ejecución.
Debido al tema de este artículo, nos vamos a centrar en la segunda fase de la actividad urbanística: la ejecución del planeamiento.
Entendemos la actividad de ejecución urbanística como el conjunto de procedimientos dirigidos a la materialización de los instrumentos de ordenación urbanística sobre el terreno, en especial, la urbanización y edificación de los terrenos para destinarlos a los usos previstos o permitidos en los planes urbanísticos.
Pues bien, uno de los sistemas de la meritada ejecución que la regulación recoge es el sistema de compensación. Tal y como veremos a continuación, se trata de un sistema de ejecución urbanística indirecto, en el que son los propietarios quienes aportan los terrenos de cesión obligatoria y se realizan las obras de transformación a su costa en los términos y condiciones que determine el plan.
Abordamos seguidamente algunas de las principales características del sistema de compensación en urbanismo, dado que se trata de una materia compleja y por consiguiente, generadora de cierta incertidumbre y confusión al respecto. Es por ello que si desea profundizar sobre las características principales del sistema de compensación en urbanismo, cómo nos afectan y qué implicaciones tiene, le invitamos a seguir leyendo este artículo.
II. ¿Qué es el sistema de compensación en urbanismo?
El sistema de compensación en urbanismo es un sistema de actuación urbanística de carácter indirecto y privado en el que los propietarios de los terrenos de la unidad de actuación, no solo aportan los terrenos en cesión obligatoria y gratuita, sino que también asumen los costes de la ejecución del planeamiento urbanístico. Para todo ello, como analizaremos, se constituye la Junta de Compensación que es una entidad con personalidad jurídica y capacidad de obrar plena.
III. Características principales del sistema de compensación en urbanismo
De la definición anterior, podemos destacar las siguientes características principales del sistema de compensación en urbanismo:
- Se trata de un sistema de ejecución urbanística cuyo ámbito territorial se limita a una unidad de actuación, sector o polígono.
- Es un sistema de carácter indirecto debido a que, si la actividad urbanística es una función pública, en este sistema, es la iniciativa privada quien asume la actividad de ejecución urbanística, sin perjuicio de que las resoluciones jurídicas aprobatorias de las actuaciones de ejecución deban ser emitidas por la Administración local competente.
- El coste de las obras de urbanización y conexión es asumido por el promotor de la actuación de transformación urbanística, que como hemos indicado anteriormente, resulta ser los propietarios de los terrenos objeto de urbanización.
- Normalmente, el sistema de compensación en urbanismo lleva asociado la constitución de una entidad urbanística colaboradora denominada Junta de Compensación, salvo en aquellos casos en los que únicamente hay un propietario, en que no es necesario.
- Es un sistema de carácter privado puesto que la Administración, en estos casos, se limita, únicamente, a tutelar y controlar la ejecución urbanística.
IV. ¿Quién establece el sistema de compensación en urbanismo?
El sistema de compensación, como cualquier sistema de ejecución urbanístico, puede ser establecido en dos momentos: en el planeamiento urbanístico o mediante el procedimiento de delimitación de las unidades de actuación.
En el caso de que el sistema de actuación venga determinado en el planeamiento supone que, los propietarios que representen el porcentaje establecido en cada legislación autonómica del terreno objeto de transformación, presenten a la Administración competente un proyecto de estatutos y de actuación, en un plazo de tres meses desde la aprobación del plan.
En el caso de que esto no suceda, la Administración requerirá a los propietarios para que así lo hagan en un plazo de tres meses. Transcurrido dicho plazo, la Administración podrá sustituir el sistema de compensación, por otro en el que la gestión corresponda directamente a la Administración.
En el caso de que el sistema no venga establecido en el planeamiento, se deberá acudir al procedimiento de delimitación de las unidades de actuación que prevea la legislación autonómica en cada caso.
V. La naturaleza de las Juntas de Compensación
Tal y como indicamos anteriormente, el sistema de compensación urbanístico conlleva la constitución de una entidad urbanística colaboradora denominada Junta de Compensación con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar plena.
Las Juntas de Compensación son consideradas, por la doctrina, como fenómenos de autoadministración a la que la Administración le dota de un estatus especial para poder ejercer funciones públicas. Como tal, ejercen dos tipos de funciones diferentes:
- Las funciones de carácter privado, que incluyen la representación ante las Administraciones Públicas de sus miembros, así como la defensa de los intereses económicos de estos. Para el ejercicio de este tipo de actuaciones, la Junta se rige por lo dispuesto en el Derecho Privado.
- Las funciones encomendadas de carácter público para la ejecución del planeamiento están sometidas al Derecho Administrativo.
En resumen, las Juntas de Compensación, como agentes colaboradores de la Administración se encuentran sujetas únicamente parcialmente al Derecho Administrativo. Es decir, solo en aquella faceta de ejercicio de funciones públicas en las que actúan en lugar o como complemento de una Administración.
VI. ¿Qué sujetos pueden formar parte de la Junta de Compensación?
De acuerdo con lo establecido en la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, la Junta de Compensación se encuentra integrada por los propietarios del suelo objeto de transformación urbanística. Los propietarios no están obligados a formar parte de la Junta de Compensación, pero las distintas Comunidades Autónomas, con el fin de agilizar y hacer viable la ejecución del planeamiento urbanístico, han regulado alternativas como la expropiación de sus terrenos.
En el caso de que el terreno de la unidad de actuación pertenezca a un solo propietario, deberá ponerse en marcha el sistema de compensación como sistema de actuación urbanística, pero no será necesaria la constitución de la Junta de Compensación.
La Administración también deberá formar parte de la Junta de Compensación por ser titular de bienes incluidos en la unidad de actuación, interviniendo en este caso como un propietario más que deberá abonar la cuota correspondiente en función de los terrenos aportados. Asimismo, deberá formar parte de la Junta de Compensación también por ser la adjudicataria de un porcentaje de aprovechamiento lucrativo de acuerdo con el planeamiento.
VII. ¿Cómo se constituye una Junta de Compensación?
De manera resumida, los trámites para la constitución de una Junta de Compensación en el sistema de compensación urbanístico, son los siguientes:
Los propietarios que quieran constituir la Junta de Compensación deberán presentar y someter a aprobación del Ayuntamiento, los proyectos de estatutos y bases de actuación de la Junta.
Cuando hablamos de estatutos, hacemos referencia al conjunto de normas de organización y funcionamiento de la Junta que los propietarios han establecido. Sin embargo, cuando hablamos de bases de actuación hacemos referencia al conjunto de normas que ordenan la actuación material de la Junta, es decir, las operaciones de ejecución del planeamiento, como son las normas de equidistribución de cargas y beneficios entre los miembros, las normas de contratación y ejecución de las obras de ordenación, etc.
Una vez se han aprobado inicialmente los estatutos y las bases de actuación, estos deberán ser publicados en el Boletín Oficial de la Provincia o Comunidad Autónoma y notificados individualmente a todos aquellos propietarios afectados por el sistema de ejecución urbanística.
Derivado de dicha publicación, se inicia un trámite de información pública y de alegaciones cuyo plazo dependerá de lo establecido en cada Comunidad Autónoma.
Concluido el plazo de alegaciones, el Ayuntamiento deberá resolver definitivamente sobre la aprobación de los estatutos y bases de actuación. Dicho acuerdo, deberá ser publicado en el Boletín Oficial de la Provincia o de la Comunidad Autónoma, así como notificar a todos los propietarios afectados.
Por último, transcurrido un mes desde la aprobación definitiva, se deberá proceder a la constitución en escritura pública de la Junta de Compensación y a su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.
VIII. ¿Cómo se ejecuta el planeamiento en los sistemas de compensación urbanísticos?
Una vez se ha constituido la Junta de Compensación con todas las formalidades procedimentales antes señaladas, comienza la actividad de la misma, que consiste en la gestión de la ejecución urbanística.
Para ello, la Junta de Compensación deberá abordar: en primer lugar, un proyecto de compensación, en el que se establecerán las cesiones obligatorias y gratuitas a la Administración para implantar las dotaciones públicas y el aprovechamiento que le corresponda, y procederá a la equidistribución de las cargas y beneficios de la ejecución del planeamiento. El Proyecto de Compensación deberá ser aprobado posteriormente por la Administración urbanística competente.
Por otro lado, la Junta de Compensación deberá elaborar el proyecto de urbanización, el cual comprenderá todas las obras de urbanización, incluyendo las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua, etc.
Una vez se han finalizado las obras de acuerdo con lo establecido en el Proyecto de Urbanización, el Proyecto de Compensación y el Planeamiento, se procederá a la cesión de los terrenos y obras de urbanización a la Administración competente, que procederá a conceder la condición de solar a las parcelas resultantes. Tras ello daría lugar la última fase de la ejecución, la edificación.
