I. Apuntes iniciales
En España desde que las competencias sobre ordenación territorial fueron delegadas a las Comunidades Autónomas en la Constitución de 1978, éstas se han dedicado a legislar y desarrollar su propia normativa en materia de ordenación territorial, lo que ha dado lugar a que cada una de las Comunidades Autónomas tenga su propia ley de ordenación territorial.
Cada una de dichas leyes de ordenación territorial establece el instrumento que debe desarrollarse en cada Comunidad Autónoma, es decir, si son instrumentos regionales, sectoriales, etc. Como consecuencia de lo anterior, existe una gran heterogeneidad de instrumentos de ordenación territorial.
Sin embargo, en este artículo nos vamos a centrar en un tipo de instrumento de ordenación territorial conocido como el Plan General de Ordenación Urbana.
II. ¿Qué es un Plan General de Ordenación Urbana?
El Plan de Ordenación Urbanística es, a nivel municipal, el instrumento más importante de ordenación territorial que existe porque su contenido engloba la totalidad del municipio. Básicamente todas las ciudades y la inmensa mayoría de municipios tienen un Plan General de Ordenación Urbana en el que se recogen todas las medidas para diseñar, organizar, planificar y ordenar el territorio determinado, que normalmente se suele realizar a nivel municipal.
Se trata de un instrumento básico en el que se realiza la planificación del terreno mediante la clasificación del suelo, el régimen urbanístico aplicable a cada clase de suelo y se recogen los elementos esenciales de los sistemas de equipamientos y servicios municipales. Es decir, se emplea como base legal para la edificación y urbanización del municipio.
III. Naturaleza normativa del Plan General de Ordenación Urbanística
Tal y como hemo señalado anteriormente, un Plan General de Ordenación Urbana, tanto si es general para todo el territorio municipal, como parcial para un sector determinado del municipio, es un reglamento, esto es, una norma, con las correspondientes consecuencias que eso conlleva.
En primer lugar, el Plan General de Ordenación Urbanística dota de contenido las facultades dominicales de los propietarios de un terreno o suelo. Es decir, en el mismo se establece el uso que puede darse a cada parcela, indicando si es posible la construcción de algún inmueble en él y bajo qué condiciones.
En segundo lugar, tiene las características propias de las normas: contenido abstracto y general, sujeto al principio de publicidad y con efectos erga omnes.
No existe duda en la doctrina jurídica de la fuerza normativa del Plan General de Ordenación Urbana y la necesidad imperiosa de que el mismo sea estrictamente cumplido.
IV. Competencia para dictar un Plan General de Ordenación Urbana
Actualmente la competencia para dictar este tipo de instrumento urbanístico pertenece a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, son los municipios quienes finalmente desarrollan su Plan de Ordenación Urbana en función de sus propios intereses.
Obviamente, el precitado plan no debe contradecir la legislación de mayor rango aplicable, ya sea regional, autonómica o estatal.
Asimismo, y dada la importancia que tiene este instrumento en la ordenación integral de un municipio, la aprobación definitiva del plan corresponde a la Administración Autonómica correspondiente. Es por ello que la aprobación inicial y provisional del Plan General de Ordenación Urbana es competencia del Pleno del Ayuntamiento conforme a lo establecido en los artículos 22.2 c), 47.2 y 123.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y la aprobación definitiva corresponde al órgano administrativo autonómico que la normativa aplicable determine.
V. Características comunes del Plan General de Ordenación Urbana
Teniendo en cuenta todo lo establecido sobre el Plan General de Ordenación Urbanística , sus características generales, son las siguientes:
(i) El Plan General de Ordenación Urbana contempla la ordenación integral del territorio, es decir, la intención del mismo es incidir sobre la totalidad del municipio tanto desde un punto de vista territorial como desde un punto de vista funcional.
(ii) El ámbito territorial del mismo puede ser de dos tipos dependiendo de la Comunidad Autónoma: en primer lugar, se encuentran aquellas Comunidades Autónomas que contemplan el Plan General de Ordenación Urbana como un instrumento de ordenación urbanística aplicable únicamente a un municipio, y, en segundo lugar, tenemos aquellas Comunidades Autónomas que consideran que los planes generales son aplicables a uno o varios términos municipales completos.
(iii) La obligatoriedad de su existencia de acuerdo con lo establecido en la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana del 2015 que establece que cada municipio debe tener un planeamiento general. Esto dio lugar a una disyuntiva entre un Plan General y las distintas normas de planeamiento subsidiarias aplicables, que fue resuelto por cada una de las Comunidades Autónomas en su normativa autonómica.
(iv) Y por último, su naturaleza de norma con las correspondientes consecuencias que eso conlleva: publicidad, abstracción y efectos erga omnes.
VI. Principios inspiradores del Plan General de Ordenación Urbana
Al tratarse de una competencia otorgada a las Comunidades Autónomas, la regulación de estos instrumentos de ordenación urbanística resulta muy dispar. Es más, algunas Comunidades Autónomas han recogido en su normativa principios que deben regir y ser respetados por los planes de ordenación formulados por los poderes públicos.
Todos estos principios van orientados a que la planificación urbana respete unos estándares mínimos de ordenación y sostenibilidad, evitando el uso abusivo que conlleve a la desvirtualización del modelo de ciudad existente hoy en día.
Dichos principios, que también son aplicables al urbanismo en general pueden ser sintetizados en:
(i) La racionalidad que debe estar presente en la ordenación y del desarrollo de las políticas públicas.
(ii) El urbanismo debe ser sostenible, es decir, se debe planificar y diseñar las ciudades teniendo en cuenta los medios naturales que lo rodean.
(iii) Conservación del patrimonio y del medio ambiente.
(iv) Subordinación al interés general.
(v) La equidistribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios del suelo afectado por los instrumentos de ordenación territorial.
(vi) Los principios de transparencia, eficacia y eficiencia que deben estar presentes en toda actuación pública.
VII. Documentación necesaria para realizar un Plan General de Ordenación Urbana
Tal y como indicamos, la competencia de regulación sobre la ordenación territorial corresponde a las Comunidades Autónomas, por lo que la legislación aplicable es muy diversa. Sin embargo, a grandes rasgos, se suele pedir la siguiente documentación para la elaboración de un Plan General de Ordenación Urbanístico:
(i) Memoria del Plan General en el que se recoja la situación existente y los cambios que se pretenden realizar y su justificación.
(ii) Planos cartográficos del territorio.
(iii) Deberá señalar las normas urbanísticas y de edificación aplicables.
(iv) Un estudio económico-financiero donde se incluyan los costes que implica la ejecución del Plan General de Ordenación Urbana propuesto y los medios financieros que se disponen para ello.
(v) Programa de actuación que debe contener el plan de desarrollo del territorio a largo plazo.
(vi) Resumen ejecutivo en el que delimiten los cambios que se van a producir en la ordenación actual, con su plano de situación y el alcance de las alteraciones, así como aquellos ámbitos que quedan suspendidos.
(vii) Informe de sostenibilidad con un mapa de los riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación, así como de la sostenibilidad económica, indicando el impacto que tendrá el Plan de Ordenación Urbanística sobre las Haciendas Públicas y las infraestructuras.
VIII. Contenido del Plan General de Ordenación Urbana
En relación con el contenido del Plan General de Ordenación Urbana, nos encontramos con dos tipos: uno general y común independientemente de la clasificación del suelo (determinaciones genéricas) y otro específico para cada una de las clasificaciones del suelo (determinaciones específicas).
De un lado, dentro de las determinaciones genéricas del Plan General de Ordenación Urbana nos encontramos con la clasificación del suelo, el destino urbanístico de cada clase de suelo, la medidas de protección medioambientales, las previsiones de revisión del Plan de Ordenación, los terrenos reservados para las dotaciones y equipamientos públicos, etc.
De otro lado, cuando hablamos de las determinaciones específicas estamos haciendo referencia a las disposiciones que se encargan de determinar cuál será el modelo de ocupación del suelo, las disposiciones de cuidado y preservación del suelo, los requisitos y demandas que deben cumplir las construcciones que tenga planeado crear en ese suelo concreto, etc.
IX. Conclusiones
El Plan General de Ordenación Urbana es el instrumento de diseño y planificación de uno o varios municipios. Con carácter general la normativa establece que cada municipio debe contar con su propio Plan General de Ordenación Urbana, si bien cada normativa autonómica regula circunstancias excepcionales que permiten que haya municipios exentos de dicha obligación.
La aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbana corresponde a los Plenos de los Ayuntamientos, mientras que la aprobación final y definitiva de cada uno de ellos, queda otorgada al órgano autonómico correspondiente.
Por último, se debe tener en cuenta que los creadores del Plan General de Ordenación Urbanística deben diseñar el modelo urbano teniendo en cuenta y respetando los estándares, normas y principios urbanísticos aplicables.
