¿Cuándo hablamos del denominado principio de culpabilidad en materia administrativa?
El principio de culpabilidad se encuentra previsto en el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y este dispone que sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.
Buceando en la Jurisprudencia, al objeto de blindar los motivos de defensa que me permitieran recurrir la resolución sancionadora notificada a un cliente, me he encontrado con una Sentencia del Alto Tribunal, cuanto menos curiosa y digna de análisis. Se trata de la STS Sala 3ª, de 23 febrero de 2011.
Tras ilustrarnos sobre el Principio de Culpabilidad en materia sancionadora, llega a una conclusión que me parece cuanto menos llamativa e interesante, consistente en que cuando la Administración conoce, consiente y tolera tácitamente una situación concreta, sin desplegar durante mucho tiempo sus potestades de policía, deviene improcedente sancionar dicha conducta a posteriori, al faltar el elemento subjetivo imprescindible en tal actuación, que viene impuesto por la necesaria concurrencia de la culpabilidad del infractor.
Extractamos seguidamente, las líneas generales de tal Resolución Judicial:
“Entre otras muchas, en la STS de 6 de julio de 2010 EDJ 2010/153243 hemos señalado que «Debe entenderse por culpabilidad el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor (por acción u omisión) de un hecho típico y antijurídico; ello implica y requiere que el autor sea causa de la acción u omisión que supone la conducta ilícita —a título de autor, cómplice o encubridor-; que sea imputable, sin que concurran circunstancias que alteren su capacidad de obrar; y que sea culpable, esto es, que haya actuado con conciencia y voluntariedad, bien a título intencional, bien a título culposo.
La LRJPA no contempla expresamente este requisito para la comisión de las infracciones administrativas, aunque en dos puntos concretos parece tomar en consideración los aspectos subjetivos de la conducta realizada como constitutiva de infracción. De una parte, cuando en el artículo 130.1″in fine» se refiere a que las personas responsables de las infracciones lo han podido ser»a título de mera inobservancia», parece deducirse la posibilidad de la inexigencia del requisito subjetivo de la culpabilidad, o lo que es lo mismo, la posibilidad de responsabilidad sin culpa. Por otra parte, en el artículo 131.3.a), cuando se ocupa de los criterios de graduación de las sanciones, hace referencia, como uno de ellos, a la» intencionalidad», desdeñando, quizá, a la culpabilidad como elemento determinante de la infracción.
Su exigencia, sin embargo, hoy, no ofrece ninguna duda en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. Se trata, pues, de un requisito esencial para la existencia de una infracción administrativa, habiéndolo reconocido así una reiterada jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional, que ha consolidado, sin discusión, su exigencia.
En consecuencia, la apreciación de la culpabilidad en la conducta del sujeto infractor es una exigencia que surge directamente de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de legalidad en cuanto al ejercicio de potestades sancionadoras de cualquier naturaleza. El principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionables, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo, y es un principio que opera no sólo a la hora de analizar la conducta determinante de la infracción, sino también sobre las circunstancias agravantes.
En concreto, en el ámbito del Derecho sancionador, fundamentalmente tributario, el Tribunal Supremo ha venido construyendo en los últimos años una sólida doctrina en el sentido de vincular la culpabilidad del sujeto infractor a la circunstancia de que su conducta no se halle amparada por una interpretación jurídica razonable».
Por su parte, la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo (del artículo 61 de la Ley Orgánica 6/1985 EDL 1985/8754 , de 1º de julio, del Poder Judicial) en la STS de 17 de octubre de 1989, unificando contradictorias posiciones mantenidas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de su STC 18/1981, de 8 de junio EDJ 1981/18 , en el sentido de que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, señaló que» uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad junto a los de tipicidad y antijuridicidad, que presupone que la acción u omisión enjuiciadas han de ser en todo caso imputables a su autor, por dolo, imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable». Con posterioridad, se ha señalado»que con respecto a la culpabilidad, no hay duda que en el ámbito de lo punible, ya administrativo, ya jurídico-penal, el principio de la culpabilidad opera como un elemento esencial del reproche sancionatorio (SSTS 20 de febrero de 1967, 11 de junio de 1976) concretándose en el aforismo latino “nullapoena sine culpa” (STS 14.septiembre.1990)».
Especialmente paradigmática resultó —en la configuración jurisprudencia de esta exigencia subjetiva— la STS de 9 de enero de 1991 que tras partir de»la negación de cualquier diferencia ontológica entre sanción y pena» expuso que»esta equiparación de la potestad sancionadora de la Administración y el “iuspuniendi” del Estado tiene su antecedente inmediato, su origen y partida de nacimiento en la»doctrina legal» de la vieja Sala Tercera del Tribunal Supremo cuya STS de 9 de enero de 1972 inició una andadura muy progresiva y anticipó lúcidamente con los materiales legislativos de la época, planteamientos y soluciones ahora consolidadas». En la misma resolución se expresa que»en efecto, en esta decisión histórica, como así ha sido calificada, en este auténtico»leading case» se decía, con clara conciencia de su alcance que»las contravenciones administrativas nopueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran en el supra-concepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas, entre las cuales se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal»…Y el Tribunal Supremo añadía, ya entonces:»ambos ilícitos exigen un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la relación causal entre este y la acción». La misma sentencia expone que»esta progresiva andadura jurisdiccional encontró eco en otros ámbitos supranacionales y así el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, se pronunció en el mismo sentido cuatro años después», citándose al efecto las —hoy clásicas— SSTEDH de 8 de junio de 1976 (Engel) EDJ 1976/3, 21 de febrero de 1984 (Otzürk) EDJ 1984/6847, 2 de junio de 1984 (Campbell y Fell) y 22 de mayo de 1990 (Weber) EDJ 1990/12363.
Pues bien, en el supuesto de autos debemos reseñar los siguientes datos para luego poder —en su caso— deducir del conjunto de los mismos la posible creencia por parte de la Comunidad de Regantes recurrente de que la captación de aguas que venía realizando del Río Guadiana contaba con la autorización —al menos implícita— de la Confederación Hidrográfica del Guadiana:
a)Con fecha de 23 de septiembre de 1991, y mediante resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, se declaró válidamente constituida la Comunidad de Regantes del DIRECCION000″con aprovechamiento de aguas del Río Guadiana a partir de la toma R a las acequias R-I y R-II con una superficie aproximada de 1.068 Has. transformadas en regadío de conformidad con lo dispuesto en la O. M. de 27-11-87″, que había declarado la puesta en riego de la zona del DIRECCION000 (también conocida como Sector R del Canal de Montijo) como de interés nacional. En su Considerando Segundo se decía que» la Comunidad interesada dispondrá para su aprovechamiento del caudal que provisionalmente le asigne este Organismo, en tanto se le otorgue en su día la correspondiente Concesión de Aguas Públicas». En la misma resolución se aprobaban las Ordenanzas y Reglamentos de la Junta de Gobierno y Jurado de Riegos por los que se regiría la Comunidad, añadiéndose en la citada resolución que»el art. 6º de la Ordenanzas deberá entenderse provisionalmente redactado a resultas del expediente de Concesión de Aguas que se tramite en su día».
b) Con anterioridad —16 de mayo de 1989— se produjo una reunión entre representantes de usuarios del citado Sector R del Canal de Montijo con la finalidad de sustituir el sistema de riegos que se utilizaba por el de una estación elevadora desde el Río Guadiana, ya que la construcción del nuevo puente sobre el río obligaba a la eliminación de parte del Canal de Montijo, que sería sustituido por la nueva planta elevadora»que será financiada íntegramente por la Comunidad Autónoma y deberá estar concluido para hacer frente a la Campaña de Riegos de 1990″. En el Acta de la reunión consta igualmente que para el año de 1989 se había construido una toma provisional y que para el año de 1990 se aprobaba una nueva propuesta de tarifas del agua que se captaba con la nueva planta elevadora.
c) Por otra parte, en fecha de 14 de enero de 2005 el Presidente de la Confederación Hidrográfica puso en conocimiento de la Comunidad de Regantes la circunstancia de que el Ministerio de Medio Ambiente había»diseñado un procedimiento administrativo de carácter simplificado, para que dichas Comunidades puedan obtener las concesiones de agua que correspondan a su ámbito de actuación», el cual se iniciaría mediante una solicitud de la Comunidad para legalizar su situación administrativa», que fue cursada por la recurrente en fecha de 2 de septiembre de 2005″a los efectos de obtener las concesiones de agua que respondan a su ámbito de actuación», sin que la misma tuviera respuesta expresa.
A la vista de lo anterior hemos de señalar que la actuación de la Comunidad recurrente se sitúa en un terreno ajeno al de una voluntad infractora por cuanto su actuación venía siendo conocida y consentida por la propia Administración: Esta había declarado la zona de riego como de interés nacional, había acordado con los usuarios del Sector la modificación del sistema de riego , había construido y sufragado la planta elevadora de agua desde el Río Guadiana, había dispuesto para la Comunidad un aprovechamiento provisional, y había establecido un sistema de legalización de la situación que, iniciado por la Comunidad, sin embargo, no había obtenido respuesta expresa. Y es más, por la captación de aguas había girado a la recurrente la correspondiente liquidación por tarifas del agua (canon de regulación) utilizada con el resultado que luego veremos.
En consecuencia, la utilización, en tal situación de conocimiento, consentimiento y autorización tácita, de la potestad sancionadora deviene improcedente al faltar el elemento subjetivo imprescindible en tal actuación, que viene impuesto por la necesaria concurrencia de la culpabilidad del infractor. Por ello, la sanción impuesta ha de ser anulada”.
