Compartimos nuevo artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, Secretario-Interventor de la Administración Local y actual Director de Urbanismo del Ayuntamiento de Utrera (Sevilla).
La trascendencia que para toda la sociedad supone proteger el entorno natural, obtuvo un reconocimiento capital en 1972, en la conocida Conferencia de Estocolmo, por ser objeto de preocupación de todos los sujetos políticos y configurarse en bien susceptible de protección de manera trasversal, al señalar que: «El hombre tiene el derecho fundamental (…) al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las obligaciones futuras».
Este reconocimiento, impuso una tendencia reguladora en el seno de la Unión Europea, mediante la aprobación básicamente de Directivas Comunitarias que han sido progresivamente incorporadas por los Estados miembros. En nuestro país, el texto supremo reconoce este bien a proteger en la sede de los principios rectores de la política social y económica, dentro del Título I dedicado a los derechos y deberes fundamentales. En concreto, reza el artículo 45 de la Constitución:«Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».
Desde la dimensión del ámbito competencial, apuntar la referencia a la norma andaluza básica en esta materia representada por la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, en cuyo Exposición de Motivos se recordaba que «los diferentes programas comunitarios en materia de medio ambiente han otorgado un papel esencial a la legislación ambiental en el objetivo de alcanzar niveles elevados de protección de nuestro entorno y avanzar en la estrategia de tránsito hacia el desarrollo sostenible“, buscando dar «respuesta a las tres dimensiones del concepto de desarrollo sostenible –ambiental, social y económica– superando las originarias normas sectoriales para la protección de un medio ambiente limpio, hoy insuficientes. La sostenibilidad integra aspectos humanos, ambientales, tecnológicos, económicos, sociales, políticos o culturales que deben ponderarse a la hora de proporcionar a la sociedad un marco normativo que se adecue a las nuevas formas de gestión y planificación, tanto públicas como privadas».
Así que fuera el Tribunal Constitucional el que señalara en su STC 118/2017, de 19 de octubre, ante el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Junta de Andalucía frente a determinadas apartados de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modificó la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en sus FD4 y 5 que «así lo convienen las partes al coincidir en que el título competencial que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso es el artículo 149.1.23 CE, por el que se atribuye al Estado la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias».
Este es el título competencial más específico y prevalente, dado el uso y finalidad de los caminos naturales. Así como que «efectuado el encuadre competencial de la materia, debemos recordar que el Estado en virtud del artículo 149.1.23 CE ostenta competencia para establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente y a las Comunidades Autónomas corresponde, de acuerdo con sus Estatutos, dictar normas adicionales de protección, así como la ejecución. De este modo, el artículo 57 del Estatuto de Autonomía de Andalucía reconoce a la Comunidad Autónoma «competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución, en materia de: a) Montes, explotaciones, aprovechamientos y servicios forestales y b) Vías pecuarias»». Sin olvidar su STC 149/1991, de 4 de julio, que recorcó anterior doctrina (representada por las SSTC 77/1984, FD 3; 227/1988, FD 14, y 103/1989, FD6 a)] para la que «la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (FD 14)» [FD1 C)].
De aquella Declaración de Estocolmo, se desprendía la necesidad de ser protegidos los hábitats para así velar por la conservación de la fauna y flora silvestres, y por la preservación de la diversidad genética de nuestro planeta, lo que impulsó diversos medios de protección normativa.
Al respecto, recordar algunos Tratados o Convenios Internacionales significativos tales como el Convenio de Ramsar de 2 de febrero de 1971, sobre los humedales en cuanto hábitats de las aves acuáticas, el Convenio de Washington sobre especies amenazadas de la fauna y flora silvestres de 3 de marzo de 1973, cuyo objetivo era la lucha contra el comercio ilícito de especies, el Reglamento 338/97/CEE, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio o la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres, de Bonn el 23 de junio de 1979 (corregido en 1991).
Sobre la protección de la Biodiversidad, se acordó el Convenio de firmado en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992, con objetivos de carácter supranacional, para procurar planes o programas nacionales para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, fomentar la investigación, educación y conciencia pública y la cooperación científica y técnica así como los necesarios mecanismos financieros. Preocupación sobre el medio ambiente que también ha sido objeto de atención por las autoridades comunitarias que han centrado desde 1979, su atención mediante políticas de protección de los espacios y especies naturales, como la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres (derogada por la Directiva 2009/147/CE).
De enorme repercusión supusieron dos normas europeas, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo, dirigida hacia la biodiversidad con medios para la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Siendo medio para su logro crear la Red Natura 2000 que alberga los lugares con tipos de hábitats naturales y de hábitats de especies para mantener y restablecer una conservación favorable de estos hábitats y el Reglamento 338/97/CEE, relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio.
Normas sobre las que saber la interpretación de la STJUE de 19 de septiembre de 2000 recordando que, si según el artículo 189, párrafo tercero, del Tratado, «la Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios», sería «incompatible con el efecto imperativo que esta disposición reconoce a la Directiva excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada por los interesados. En particular, en los casos en los que, a través de una Directiva, las autoridades comunitarias hayan obligado a los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de tal acto quedaría debilitado si se impidiera al justiciable invocarlo ante los Tribunales y si los órganos jurisdiccionales nacionales no pudieran tomarlo en consideración, como elemento del Derecho comunitario, para verificar si, dentro de los límites de la facultad de que dispone en cuanto a la forma y los medios de ejecutar la Directiva, el legislador nacional ha respetado los límites del margen de apreciación trazado por la Directiva», así como que para respetarse el principio de primacia recordar el «deber de amparar los derechos conferidos directamente a los particulares por las disposiciones precisas e incondicionales del derecho comunitario no sólo opera en el momento de la aplicación judicial de la norma comunitaria sino también en el de su aplicación por las autoridades administrativas».
Red Natura 2000, que estará conformada por determinados espacios clasificados como Lugares de Importancia Comunitaria, hasta su transformación en Zonas Especiales de Conservación, dichas Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, sobre los que hay que considerar la normativa sectorial que afecta a ese medio ambiente. Zonas del territorio digno de conservación y protección: humedales de Importancia Internacional, lugares naturales de la Lista del Patrimonio Mundial, Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo, Geoparques y Reservas de la Biosfera declarados por la UNESCO. Resultando que para que esta protección se haga realidad, se prevén instrumentos como un Inventario Nacional del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, el Plan Estratégico del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
La protección de nuestro medio ambiente recibió respuesta por la jurisprudencia en casos con contenido de alarma social como fue la elección del emplazamiento del almacén nuclear. Designación que desembocó en la STS de 27 de mayo de 2014 dirigida a la evitación de perjuicio al interés público al estar ante decisiones administrativas de gestión de residuos nucleares y gas de combustible gastado, tratamiento de combustible nuclear y residuos radioactivos de alta actividad; la delimitación de zonas susceptibles de protección donde acordar ese almacenamiento, en particular se trataba de un Espacio Protegido y resolvió desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dos Ayuntamientos (Yebra y Ascó) contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 2011 por el que se aprobaba la designación del emplazamiento del almacén temporal de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos de alta actividad y su centro tecnológico asociado en el término municipal de Villar de Cañas.
Esa afección al ámbito de la ordenación territorial (SSTS 3701/2014, 3959/2014 ó 3194/2014) y urbanística la ofrecen las SSTS de 14 de octubre de 2013 y 14 de julio de 2014, que resolviera (FD5) que “cuando el planeamiento urbanístico del municipio en que se pretende instalar el parque eólico confiere a los terrenos una especial protección medioambiental […] no puede autorizarse su instalación por resultar incompatible con la preeminencia de la ordenación territorial, que ha de considerarse de aplicación preferente”, recordando su STS de 11 de octubre de 2006 determinando que «en la sentencia el concreto fundamento legal sobre el que se ha hecho prevalecer un bien jurídico sobre el otro, lo que, en el supuesto enjuiciado, se ha cumplido, al exponerse en la sentencia recurrida las normas urbanísticas y medioambientales que impiden la autorización del parque eólico Sierra de los Ángeles, por afectar negativamente a hábitats protegidos por la Red Natura 2000». Resolución que sigue la línea de la jurisprudencia del TJUE (sentencias de 3 de julio de 2008 /C-215/06) y de 15 de mayo de 2014 (C-521/12), para las que «la autorización de un proyecto que pueda tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente está condicionada y supeditada a asegurar que no se causen perjuicios a la integridad del lugar, lo que requiere la previa formulación de una adecuada evaluación de impacto ambiental».
Afectación al ámbito de urbanismo que se muestra claramente a partir de la STC 109/2017, de 21 de septiembre en la repercusión de la evaluación ambiental estratégica en el planeamiento urbanístico. Por su parte saber de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. A partir del cual las CCAAs regulan esta evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico. En Andalucía se prevé en la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental ( artículo 40 a través del artículo 1.22 de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de Medidas en Materia de Gestión Integrada de Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal) y en virtud de lo establecido en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
En definitiva, visto que el Estado cuenta con la competencia que le atribuye el artículo 149.1.23 CE para aprobar la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de control», hoy se dispone a nivel estatal de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental. Norma que modificó la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la Ley 10/2001, de 5 de julio y Ley 11/2005, de 22 de junio del Plan Hidrológico Nacional, el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas y derogó la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
En conclusión, se deben hacer efectivo mediante los instrumentos analizados, las previsiones y derechos constitucionales contemplados en los artículos 45 y 46, al reconocerse el derecho de todos los ciudadanos al disfrute de un medio ambiente adecuado, y para ello instando a los poderes públicos a velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran.
