Expedientes de restablecimiento de la legalidad: ¿caduca la orden de demolición?

I. ¿En qué consiste el expediente de restablecimiento de la legalidad?

El expediente de restablecimiento de la legalidad también denominado expediente de protección de la legalidad urbanística es un procedimiento administrativo autónomo e independiente del procedimiento sancionador. Su finalidad no es castigar al presunto infractor, sino restituir la realidad física alterada, devolviéndola a una situación conforme con la ordenación urbanística vigente.

II. ¿Qué diferencias existe entre el expediente de restablecimiento de la legalidad de la orden de demolición?

En el Derecho Administrativo español existe una diferencia conceptual y técnico-procedimental entre el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística y la orden de demolición, que puede sintetizarse del siguiente modo:

1. Según su naturaleza.

El expediente de restablecimiento de la legalidad es el procedimiento administrativo completo que constituye el marco jurídico en el que la Administración investiga una posible infracción urbanística, concede trámite de audiencia al interesado y determina las medidas procedentes. Su finalidad es que la realidad física y jurídica se adecue a la ordenación urbanística vigente.

Por su parte, la orden de demolición es un acto administrativo concreto, que puede formar parte de la resolución que pone fin al expediente cuando se concluye que las obras realizadas no son legalizables. Se traduce, en tal caso, en un mandato de ejecución dirigido a la reposición de la realidad física alterada mediante la demolición de lo indebidamente construido.

2. Conforme al objeto.

En el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, el objeto consiste en determinar si las actuaciones realizadas pueden ser objeto de legalización o, en su caso, qué medidas resultan necesarias para adecuarlas a la ordenación urbanística vigente. No necesariamente concluye con la demolición, pudiendo finalizar mediante la obtención de la correspondiente licencia de legalización u otras medidas de reposición.

Por el contrario, en la orden de demolición, el objeto es estrictamente material y ejecutivo, al haberse determinado previamente la imposibilidad de legalizar las obras. En consecuencia, comporta el mandato de reposición de la realidad física alterada mediante la eliminación de lo indebidamente construido.

III. ¿Caduca una orden de demolición?

En sentido técnico, la orden de demolición, como acto administrativo, no está sujeta a caducidad en sentido estricto. La caducidad es una institución propia del procedimiento administrativo, no del acto que pone fin al mismo. Por ello, no resulta correcto afirmar que caduca una orden de demolición. Lo que sí puede caducar es:

1. El procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, si la Administración no lo resuelve en el plazo legalmente establecido. En tal caso, se produce la caducidad del procedimiento, con los efectos previstos en la normativa (normalmente, archivo de actuaciones, sin perjuicio de poder iniciar uno nuevo si no ha prescrito la infracción).
2. La acción de restablecimiento de la legalidad, si transcurre el plazo máximo fijado por la legislación urbanística autonómica para adoptar medidas de reposición (plazo de prescripción o de limitación temporal de la potestad de restablecimiento).

En cuanto a la orden de demolición ya dictada:

1. No caduca, pero su ejecución sí puede verse limitada en el tiempo, en función de los plazos de prescripción de la potestad de ejecución forzosa o de lo dispuesto en la normativa aplicable.
2. Asimismo, puede extinguirse (no caducar) por cumplimiento, imposibilidad de ejecución o pérdida sobrevenida de objeto, como ocurre en los supuestos de legalización.

En definitiva, la caducidad afecta al procedimiento, no a la orden de demolición como acto administrativo, cuya eficacia se rige por otras figuras jurídicas como la ejecución, la prescripción o la extinción.

IV. ¿Qué sucede con la orden de demolición cuando se restablece la legalidad?

En virtud de lo anterior, el restablecimiento de la legalidad y la caducidad son conceptos jurídicamente distintos y, en este contexto, incompatibles.

Cuando se restablece la legalidad, ya sea mediante la demolición de lo indebidamente construido o a través de su legalización, la orden de demolición no caduca, sino que se extingue por cumplimiento de su objeto o, en su caso, por pérdida sobrevenida de éste. Es decir, el acto administrativo deja de producir efectos porque la finalidad que lo justificaba ya ha sido alcanzada o ha desaparecido.

En concreto:

1. Si se produce la demolición: la orden se ejecuta y el acto administrativo agota su eficacia, al haberse cumplido íntegramente su contenido.
2. Si se produce la legalización: la orden de demolición deviene improcedente por pérdida sobrevenida de objeto, al haber sido sustituida la situación de ilegalidad por un título habilitante válido.

En tal supuesto, la Administración no puede ejecutar la demolición de una actuación que ha pasado a ser conforme a Derecho, pues ello vulneraría el principio de legalidad y podría dar lugar a un supuesto de nulidad de pleno derecho.

En consecuencia, no cabe hablar de caducidad de la orden de demolición en estos casos, sino de su extinción o ineficacia sobrevenida por restablecimiento de la legalidad urbanística.

V. ¿Qué se requiere para que la orden de demolición se considere legalmente extinguida tras el restablecimiento de la legalidad?

Para que una orden de demolición se considere legalmente extinguida y deje de surtir efectos o representar una carga sobre la propiedad, no basta con el acto físico del restablecimiento de la legalidad, es necesario que se cumplan una serie de requisitos formales que garanticen la seguridad jurídica del administrado, como son:

1. Constatación Técnica o acta de comprobación, que será la verificación que efectúa la Administración, para comprobar si la realidad física se ajusta ahora a la legalidad. A tales fines se redacta un documento oficial que certifica que las obras ilegales han desaparecido o que se han ajustado estrictamente a la licencia de legalización obtenida.
2. Resolución expresa de archivo, esto quiere decir que, la existencia del acta técnica no extingue el expediente automáticamente por sí sola, para ello, se requiere un acto administrativo formal. En este caso, el órgano que dictó la orden de demolición debe emitir una resolución declarando que la orden ha sido cumplida, en dicha resolución se acuerda el archivo definitivo de las actuaciones de restablecimiento de la legalidad. Sin este documento, el expediente sigue apareciendo como «abierto» en los archivos municipales.
3. Si la Administración había iniciado mecanismos para forzar el cumplimiento, la resolución de archivo debe confirmar:

1. 1. Cese de Multas Coercitivas: La interrupción definitiva de la imposición de nuevas multas.
   2. Liquidación de Gastos: Si se inició una ejecución subsidiaria, el pago total de los costes por parte del interesado para cerrar el aspecto económico de la ejecución.

4. Certificación para el Registro de la Propiedad, a tales fines el interesado debe pedir a la Administración un certificado de cumplimiento y archivo del expediente de restablecimiento, con ese certificado, se debe acudir al registro de la Propiedad para cancelar la anotación preventiva de incoación de expediente o la carga de la orden de demolición que pesaba sobre la finca.
5. Notificación al interesado, esto quiere decir que, para que la finalización tenga plenos efectos jurídicos, la resolución de archivo debe ser notificada formalmente al titular.

Para ahondar sobre este tema, se pueden consultar nuestros siguientes artículos:

• ¿Cuándo procede el restablecimiento de la legalidad urbanística o la demolición de lo construido?
• ¿Cómo parar una orden de demolición?