I. Ideas generales sobre el restablecimiento de legalidad urbanística
La vulneración de la legalidad por los administrados conlleva, una vez declarado el incumplimiento, el restablecimiento de lo construido ilegítimamente a su estado originario. A la acción declarativa del incumplimiento de la legalidad, se le une la consecuencia sancionadora cuando el ordenamiento considera que el incumplimiento traspasa los límites de lo permitido y lo califica como infracción administrativa.
En el ámbito urbanístico, sucede igual. Ante cualquier actuación que contradiga el ordenamiento urbanístico, la Administración tiene la facultad de desplegar sus potestades de policía (de inspección y sanción) y posteriormente o incluso de forma simultánea, desarrollar toda la actividad necesaria para devolver las cosas al estado original en el que se encontraban antes de que la vulneración se produjese.
Sin embargo, es llamativo lo frecuente que resulta encontrar situaciones en las que la Administración ha declarado la ilegalidad de una actuación urbanística, y no se materializan las consecuencias en el plano de la realidad. En muchas ocasiones la situación se resuelve con una multa sin que, posteriormente, la Administración proceda con el proceso de restablecer la legalidad urbanística, normalmente mediante la demolición de lo ilegalmente construido.
En el presente artículo nos vamos a centrar en la ilegalidad urbanística declarada, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad, los medios para promoverla y los límites de su ejecución.
II. ¿Qué son los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística?
Tal y como hemos apuntado anteriormente, ante la vulneración de la legalidad del ordenamiento urbanístico, la Administración puede responder mediante la declaración de la vulneración y el restablecimiento del orden anterior a lo ilegítimamente ejecutado.
Es por ello que, tras la declaración de ilegalidad de la actuación urbanística, la Administración podrá ejecutar cualquier medida de restablecimiento de la legalidad, que habitualmente consiste en la demolición de lo ilegalmente construido.
Teniendo en consideración lo anterior, podemos definir los procedimientos o medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística como aquellas actuaciones que tienen como objetivo ajustar a la legalidad urbanística todas aquellas actuaciones consideradas como no ajustadas a derecho -ilegales- por no haber obtenido la correspondiente licencia, declaración responsable o comunicación previa o por no ajustarse a lo comunicado y/o a los títulos habilitantes expresamente otorgados.
El ejercicio de esta potestad administrativa es de carácter real y está vinculada al inmueble, y su alcance no se limita a los presuntos infractores, sino que como veremos, también afecta a las terceras personas adquirentes de los inmuebles objeto de los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística.
III. Legitimación para la petición de ejecución de medidas de restablecimiento de la legalidad
Tal y como señalamos anteriormente, lo más lógico es que las ilegales urbanísticas declaradas lleven aparejadas la consecuencia de que la legalidad sea restablecida. Sin embargo, es muy frecuente encontrarnos con situaciones en las que la Administración ya ha declarado la ilegalidad de una actuación urbanística, pero la consecuencia de restablecimiento no se ha llevado a cabo.
Ante esta situación, una de las primeras preguntas que debemos plantearnos es relativa a quiénes pueden activar la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad ya acordadas previamente por la Administración.
El impulso del restablecimiento de la legalidad urbanística, así como la ejecución de los actos administrativos, corresponde fundamentalmente a la propia Administración que tiene el deber de actuar de oficio para restablecer la legalidad y velar por el interés público que a todos nos atañe.
Sin embargo, como hemos referido, sucede con cierta frecuencia que la Administración no continua con la actividad ejecutiva de la declaración de ilegalidad, y restablece la legalidad urbanística. Ante esta falta de acción por parte de la Administración, solo los particulares pueden promover el restablecimiento efectivo de la legalidad urbanística, como puede ser mediante la demolición de lo construido.
No cabe duda que estarán legitimados para instar la ejecución todos aquellos que hayan intervenido en el proceso declarativo de la ilegalidad (por ejemplo, vecinos afectados que fueron denunciantes, asociaciones ecologistas,…). Resulta más cuestionable si un tercero que no ha sido parte del proceso pueda impulsar también la ejecución o no. Se exigirá, en términos generales, que el mismo tenga un interés legítimo en dicha actuación.
IV. Plazo para la ejecución de las medidas de restablecimiento de la legalidad
Como hemos comentado, es bastante habitual que, una vez declarada la ilegalidad de una actuación urbanística, la Administración no proceda a la ejecución de sus propios actos y lleve a cabo el restablecimiento de la legalidad. Esta demora en la ejecución supone un riesgo para la seguridad jurídica, y a pesar de ello, no existe en la legislación un plazo para llevarla a puro y debido efecto.
El Tribunal Supremo ha venido tratando esta cuestión, fraguando la doctrina de que el plazo para la ejecución de las medidas de restablecimiento de la legalidad no debe fundamentarse en la prescripción de las infracciones urbanísticas, sino en los principios generales de la ejecución de los actos administrativos. Esto supone que el plazo de ejecución de las medidas de restablecimiento de la legalidad es de 15 años.
V. Restablecimiento de la legalidad declarada por la Administración
La existencia de una actuación contraria al ordenamiento urbanístico puede haberse declarado como tal por la propia Administración y haber ganado firmeza al no haber sido combatida posteriormente ante la jurisdicción contenciosa.
En este caso, la ejecución puede realizarse por el propio Ayuntamiento, o por la Comunidad Autónoma por subrogación ante la inactividad del primero.
En el caso de que el Ayuntamiento no haya promovido la ejecución de las medidas de restablecimiento de la legalidad, cualquier persona puede dirigirse al Ayuntamiento instando la ejecución de sus propios actos firmes. En caso de que esto no resultase efectivo, se plantean dos posibilidades: la interposición de un recurso ordinario ante la jurisdicción contencioso-administrativa, o mediante la vía del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo (inactividad de acto que ha causado estado en sede administrativa).
De otro lado, contamos con la alternativa de que la Comunidad Autónoma ejecute el acto por subrogación.
VI. Restablecimiento de la legalidad declarada judicialmente
Cuando la ilegalidad se declara formalmente por resolución judicial, los problemas de ejecución se deberán de materializar en relación con la congruencia de la medida de restauración con el fallo que únicamente declara la ilegalidad y los incidentes de imposibilidad de ejecución, en los que lo más habitual es que se aleguen modificaciones en el planeamiento que dan cobertura a la obra declarada ilegal, o que existen derecho de terceros de buena afectados por la orden de demolición de lo construido.
VII. Imposibilidad de ejecución del restablecimiento
En primer lugar, hay que aclarar dos cuestiones procesales: la legitimación para instar la declaración de imposibilidad de ejecución y el plazo para hacerlo.
En relación con la primera de las cuestiones, el Tribunal Supremo ha venido señalando que la legitimación corresponde a la Administración que ha de ejecutar la sentencia, así como a los afectados por la misma, que podrán reclamar al órgano obligado al cumplimiento que suscite tal cuestión al juez o tribunal competente para ejecutarla.
En cuanto al plazo, el artículo 105.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el 104.2 del mismo texto normativo, establecen que el plazo para promover la declaración de imposibilidad de ejecución es de dos meses desde el día de notificación de la sentencia.
Una vez aclaradas las cuestiones procesales, debemos atender a las cuestiones de fondo que pueden justificar la imposibilidad de ejecución. Estas son: la presencia de terceros de buena fe, la consolidación de situaciones ilegales y las modificaciones en el planeamiento, entre otras.
- La presencia de terceros de buena fe:
Una de las cuestiones que más se alegan para declarar la imposibilidad de ejecución de las medidas de restablecimiento de la legalidad o de demolición de lo construido, es la presencia de intereses de terceros adquirentes de buena fe que se ven directamente afectados por estas medidas.
Esta cuestión ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en el sentido de rechazar que constituya un motivo de imposibilidad de ejecución al entender que entre un conflicto entre el interés privado del tercero y el interés general del mantenimiento de la legalidad urbanística, la solución no puede ser otra que la de sacrificar el interés privado de los particulares en beneficio del interés público general. Ello sin perjuicio de la acción directa que en su caso pudieran tener los propietarios frente a los vendedores o incluso frente a la Administración actuante en caso de que ésta hubiese otorgado licencia y posteriormente la hubiese revocado (bien de oficio o a consecuencia de la estimación de un recurso administrativo o sentencia judicial)
Es por ello que en esos casos, se procederá con la ejecución de la orden de demolición de lo construido o con cualquier otra medida de restablecimiento de la legalidad.
- Consolidación de situaciones ilegales
Es muy habitual en urbanismo que la actuación administrativa impugnada no sea suspendida por lo que los proyectos se llevan a ejecución. Esto implica que, cuando la ilegalidad es declarada, existen situaciones consolidadas en las que las edificaciones se encuentran habitadas y el entorno ha cambiado sustancialmente en relación con el momento en el que se atentó contra la legalidad urbanística.
Para poder entender esta situación, lo ilustramos con un ejemplo: la sentencia anula la concesión de una licencia para la construcción de unas viviendas. Sin embargo, la anulación se fundaba en que en el momento de concesión de la licencia, el terreno no reunía los requisitos para poder ser considerado suelo urbano. Posteriormente, al ejecutarse las viviendas y al urbanizarse el terreno dotando al suelo de todas las infraestructuras y suministros necesarios, se estaría en presencia de suelo urbano. Es decir, se alega que en el momento de la concesión el terreno no era apto para ser concedido una licencia de edificación, pero esta es adquirida con posterioridad debido al cambio fáctico del terreno.
Ante estas situaciones el Tribunal Supremo establece que no existe una imposibilidad de ejecución, sino una dificultad en la misma. El hecho de que el terreno haya obtenido los servicios urbanísticos correspondientes tras ejecutar una obra de manera ilegal, en términos generales y dejando a salvo las especificidades de cada caso que habría que analizar, no confiere cobertura jurídica a las mismas y deberán ser demolidas.
- La modificación del planeamiento
Otra de las cuestiones que se plantea para declarar la imposibilidad de ejecución es la modificación del planeamiento de manera que una actuación urbanística declarada ilegal deviene legalizable conforme al nuevo planeamiento.
En estos casos, el tribunal deberá aclarar si los actos posteriores en los que se fundamenta la imposibilidad de ejecución han sido dictados con la finalidad de eludir el cumplimiento del fallo o no. Porque, en caso de que pretender sortear el sentido de la Sentencia Judicial, nos encontraríamos ante un «fraus legis» o fraude de ley que en modo alguno impediría el restablecimiento de la legalidad.
