I. Notas introductorias sobre las multas coercitivas
Las multas coercitivas que impone la Administración son un medio de ejecución forzosa de actos administrativos consistente en la carga económica a un sujeto obligado por un acto administrativo previo que ha incumplido, y que se impone de manera reiterada por lapsos de tiempo, con el objetivo de inducir al sujeto obligado a cumplir lo ordenado.
Estos instrumentos, a pesar de la creencia popular, no tienen naturaleza sancionadora lo que implica que su imposición es independiente y compatible con la imposición de las sanciones correspondientes.
Tal y como analizaremos a lo largo del presente artículo, el hecho de que las multas coercitivas no tengan naturaleza sancionadora supone que no les resulta aplicable y se escapan de la amplia regulación de garantías que plasman las leyes en relación con la potestad de policía de la Administración. Es decir, podría decirse que las multas coercitivas vuelan bajo radar y pueden suponer de facto sanciones de plano.
II. Regulación de las multas coercitivas
El régimen jurídico de las multas coercitivas lo encontramos en los artículos 100 y 103 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “LPAC”).
III. Concepto de multa coercitiva
El término “multa” puede inducir a error, porque, a pesar de dicho nomenclátor, no son una manifestación de la potestad sancionadora y por lo tanto no se le aplican los principios de la misma. Tal y como adelantamos, las multas coercitivas son medios de ejecución forzosa que dispone la Administración para hacer cumplir lo ordenado anteriormente en un acto administrativo mediante la imposición de multas reiteradas en el tiempo.
La definición anterior subraya los rasgos característicos de las multas coercitivas y los presupuestos para su imposición, siendo éstos los siguientes:
(i) Existencia de un título previo (acto administrativo que impone la obligación de cumplimiento al destinatario del mismo).
(ii) Apercibimiento previo al destinatario del acto administrativo para el cumplimiento del mismo sin acudir a los medios de ejecución forzosa.
(iii) Existencia de una voluntad de resistencia al cumplimiento por parte del destinatario del acto administrativo.
Los rasgos anteriores son comunes a todos los medios de ejecución forzosa enumerados en el artículo 100 de la LPAC. Sin embargo, como esbozaremos a continuación, estos rasgos sufren modulaciones al proyectarse sobre las multas coercitivas que impone la Administración.
a) Necesidad de título ejecutivo suficiente.
La ejecución forzosa requiere de la existencia de un título ejecutivo que imponga una obligación sobre el destinatario del mismo. Dicho título, además, debe ser suficiente para poder proceder a su ejecución, es decir, debe tener un contenido cierto y conocido por el obligado, para lo cual éste debe haber sido notificado o publicado correctamente, aunque no es indispensable que haya ganado firmeza.
b) Resistencia al cumplimiento por parte del obligado.
Para la imposición de multas coercitivas es necesario que el obligado se resista a cumplir de manera voluntaria lo impuesto en el acto administrativo. Se requiere, por tanto, de una conducta culpable. De no ser así, no cabría adoptar multas coercitivas, puesto que, de hacerlo, resultaría contrario a la finalidad de este medio de ejecución pues no existiría resistencia del obligado que vencer.
c) Supuestos de imposición de multas coercitivas.
Para que la Administración pueda utilizar esta herramienta de ejecución por coerción, es preciso que se den algunos de estos supuestos:
(i) Actos personalísimos en los que la compulsión directa no procede.
(ii) Actos personalísimos en los que, pese a la compulsión directa procede, la Administración considera de forma motivada que no resulta conveniente.
(iii) Actos cuya ejecución puede encargarla a otro obligado.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 103 de la LPAC, se señala expresamente que “cuando así lo autoricen las leyes…las Administraciones pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas”. Por tanto, de dicho precepto podemos extraer que la potestad administrativa de imponer multas coercitivas debe estar amparada en una ley. Es decir, se requiere de una específica previsión legal para que la Administración pueda ejercitar esta medida de ejecución forzosa. De lo contrario, estaríamos ante una extensión implícita de una potestad administrativa contraria al principio de legalidad consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.
El hecho de que las multas coercitivas administrativas no sean una manifestación más de la potestad sancionadora de la Administración hace que su imposición no se encuentre sujeta a garantías tan estrictas como las que la ley contempla para la imposición de sanciones.
Así pues, este tipo de multas:
(i) Pueden ser impuestas inaudita parte al tratarse de una ejecución de un acto anterior que le sirve de título y una manifestación del ius puniendi del Estado.
(ii) Son compatibles con el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
(iii) Requiere de la Administración la concreción de la cuantía, forma y plazo para alcanzar el cumplimiento del acto administrativo. Carece, por tanto, de una finalidad represiva como la sanción, y presenta cierto carácter discrecional, que no arbitrario, por parte de la propia Administración que la impone.
IV. Las multas coercitivas y las multas como sanciones administrativas
Con carácter general, las multas coercitivas son una medida de coerción económica que se impone, previo requerimiento, y se reiteran periódicamente con la finalidad de inducir al sujeto obligado destinatario del acto el cumplimiento de la decisión administrativa.
Por el contrario, la sanción administrativa es una manifestación del ius puniendi de la Administración, que tiene una finalidad represiva o retributiva del que carece la multa coercitiva, por la realización de una conducta anterior que se encontraba tipificada en el ordenamiento jurídico como infracción administrativa.
Tal y como venimos exponiendo, las multas coercitivas se encuentran fuera de la órbita de la potestad sancionadora de la Administración al tratarse de una expresión de la autotutela ejecutiva de la Administración que pretende que el administrado se ajuste a lo impuesto y declarado por la Administración en su acto. Acorde con ello, todos los medios de ejecución forzosa listados en el artículo 100 de la LPAC deben ajustarse y respetar el principio de proporcionalidad.
La importancia práctica que tiene la diferente naturaleza de una figura y otra es capital, pues mientras que para la imposición de la primera debe sustanciarse un procedimiento administrativo no sancionador, para la imposición de la segunda figura, es necesario seguir el procedimiento administrativo sancionador bajo los principios y garantías que la ley impone para este tipo de procedimiento, que se extrapolan del ámbito penal.
Así pues, únicamente en el caso de que la naturaleza de la multa y el procedimiento seguido para su imposición no concuerden, estaremos ante un caso de nulidad por ausencia del procedimiento adecuado.
V. Principio de adecuación y las multas coercitivas
El principio de adecuación o proporcionalidad de las multas coercitivas hace referencia a la correspondencia que debe existir entre el hecho que justifica la intervención administrativa, y los medios empleados por la Administración para conseguir su cumplimiento. Es decir, en el caso de las multas coercitivas, el principio de proporcionalidad supone comprobar que ésta es idónea para vencer la resistencia del obligado al cumplimiento y forzar así la ejecución del mismo.
En primer lugar, el legislador debe ser quien tenga que hacer un primer juicio de idoneidad de los medios de ejecución forzosa que prevea y recurrir a las multas coercitivas cuando éstas resulten ser el medio más adecuado para lograr el fin. El legislador podría incluso mostrar una preferencia por la multa coercitiva frente a otras alternativa de ejecución forzosa, si considera que este medio es el de mayor eficacia y el más adecuado para la consecución del fin.
Posteriormente, si el legislador no ha establecido un orden de prelación en el uso de los medios de ejecución forzosa, será la Administración quien deba hacer una valoración y elegir el que considere más oportuno, dentro de los normativamente estipulados, por resultar más eficaz y menos gravoso para el patrimonio y esfera jurídica del obligado que el resto de medios de ejecución.
Sin embargo, este principio no únicamente se aplica para que el medio empleado sea el más adecuado, sino que la exigencia de proporcionalidad opera tanto en la determinación de la cuantía de la multa coercitiva como en la del plazo que se fija para el cumplimiento en cada una de las multas. Ambos extremos deben ser fijados teniendo en cuenta el finalismo del acto y la causa y los presupuestos de hecho que lo determinan. Es decir, el principio de proporcionalidad aplicable a las multas coercitivas exige que exista una vinculación entre las cuantías y los plazos de las multas y el fin perseguido por la ejecución, que es el cumplimiento del mandato administrativo.
