I. Breve aproximación al cese de los funcionarios públicos
El Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público) recoge las bases del sistema estatutario de los funcionarios públicos.
Dicha norma pretende incluir todo el personal al servicio de la Administración Pública en un único concepto de Empleado Público, intentando minimizar las diferencias que existen entre las clases de personal existentes. Para ello, recoge no sólo las normas que regulan a los que son considerados como funcionarios públicos, sino también las específicas aplicables al personal laboral a disposición de las Administraciones.
En el presente artículo queremos profundizar más en el régimen de cese de los funcionarios público (o de forma más amplia, de los empleados públicos, dado que incluiremos igualmente al personal laboral), entendiendo aquél como toda persona que desempeña funciones de carácter retribuido en las Administraciones Públicas al servicio del interés general.
II. Clasificación de los empleados públicos
Tal y como hemos tenido oportunidad de señalar, el objetivo de esta aportación, es conocer el régimen del cese de los empleados públicos. Sin embargo, no todos los empleados públicos tienen los mismos derechos, ni el régimen de cese es igual para todos ellos.
Es por ello que en primer lugar vamos a comenzar tratando los diferentes tipos de empleados públicos que contempla la normativa. Éstos son a grandes rasgos:
- El funcionario de carrera es aquél empleado público vinculado a la Administración Pública mediante un nombramiento legal (tras haber superado un proceso selectivo) y que desempeña sus funciones con carácter permanente. La característica principal y diferenciadora de esta categoría de empleado público es la naturaleza permanente de su servicio a la Administración. En otras palabras, el funcionario de carrera es el que identificamos normalmente como el funcionario por excelencia.
- El funcionario interino resulta ser un empleado público cuyo nombramiento se ha realizado por razones de necesidad y urgencia. Este tipo de empleado público realiza funciones propias de un funcionario de carrera, pero a diferencia de aquellos, se trata de un vínculo o servicio de carácter temporal. Este tipo de empleado público se suele designar para sustituir transitoriamente al titular de la plaza, bien porque esté pendiente de resolución su proceso selectivo o bien por alguna baja justificada, como puede ser una maternidad o un problema de salud.
- El personal eventual podría definirse como aquél empleado público que mediante un nombramiento discrecional se incorpora a la Administración Pública en una relación de naturaleza administrativa, ocupando puestos no reservados para funcionarios de carrera, con carácter temporal y en favor de determinados órganos administrativos, para realizar funciones exclusivamente calificados de confianza o de asesoramiento especial.
- El personal laboral que se encuentra vinculado a la Administración Pública mediante un contrato de trabajo está sujeto a la legislación laboral común. Al igual que sucede en el ámbito privado, la contratación de este tipo de personal puede ser indefinido, temporal, etc.
Cada una de estas categorías de empleado público tienen su propio régimen de cese atendiendo a las características propias de su categoría, tal y como tendremos oportunidad de analizar a continuación.
III. Cese del funcionario de carrera y cese del personal laboral fijo
Los funcionarios de carrera son, como hemos definido anteriormente, aquellos empleados públicos vinculados a la Administración con carácter permanente. Es por ello que el cese de los funcionarios de carrera o la pérdida de dicha relación con la Administración se encuentra estrictamente definida en el artículo 63 del meritado Estatuto Básico del Empleado Público.
El cese del funcionario de carrera puede producirse por alguna de las siguientes circunstancias:
- La renuncia de la condición de funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Estatuto Básico del Empleado Público. Para que esta renuncia sea aceptada por la Administración y pueda ser cubierta por un funcionario interino, la renuncia deberá ser expresa. Sin embargo, la Administración no podrá aceptar la renuncia de ningún funcionario de carrera que se encuentre sujeto a un expediente disciplinario o esté procesado por la comisión de algún delito.
- La pérdida de la nacionalidad, Española o de cualquier otro Estado, miembro de la Unión Europa o al que se le resulte de aplicación la libre circulación de trabajadores.
- La jubilación del funcionario público cuando este cumpla los sesenta y cinco años de edad, salvo que haya solicitado la prolongación de la situación de servicio activo. En ese caso, el cese se producirá cuando el funcionario cumpla los setenta años de edad. Asimismo, existe la posibilidad de que la jubilación sea voluntaria, siempre y cuando el funcionario cumpla los requisitos que exige la Seguridad Social.
- Cuando se declare al funcionario incapacitado permanente absoluto o total.
- Como consecuencia de una sanción disciplinaria, el funcionario puede ser cesado de su puesto de trabajo. Para que esto suceda, el mismo debe cometer una falta tipificada como muy grave.
- Como consecuencia de la imposición de una pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público y que tenga carácter firme.
IV. Cese del funcionario interino
El funcionario interino, por la propia naturaleza de su relación con la Administración, no tiene reconocido el derecho a permanecer en el cargo debido a que su nombramiento es temporal y se realiza por razones de necesidad y urgencia. Lo mismo sucede con el personal laboral interino.
Como se ha señalado, el elemento característico del funcionario interino es el de la temporalidad de su nombramiento. Por ello, además de los motivos previstos en el epígrafe anterior para los funcionarios de carrera, el funcionario interino también cesará cuando la causa que motivó su nombramiento finalice.
Así, en relación al cese de funcionario interino, se puede producir por:
- Las mismas razones que los ceses de los funcionarios de carrera y personal laboral fijo comentados anteriormente, cuando a los funcionarios y laborales interinos les sea de aplicación el régimen general de aquéllos en todo lo que no sea incompatible con la temporalidad de su nombramiento.
- Cuando finalice la causa que motivó su nombramiento, quedando este revocado por las siguientes razones:
- Cuando el funcionario interino se encuentre ocupando una plaza vacante en la Administración Pública, éste cesará cuando la plaza sea cubierta tras el correspondiente proceso selectivo previsto reglamentariamente y el funcionario de carrera elegido, tome posesión.
En el caso de que la toma de posesión del puesto de un funcionario de carrera pudiera afectar a varios funcionarios interinos, la comunicación de cese deberá incluir las razones que motivan el cese de uno y no de otro.
- Cuando el funcionario interino esté sustituyendo al titular de un puesto de trabajo ausente por alguna baja o causa justificada, el cese se producirá cuando dicho funcionario de carrera se incorpore o pierda el derecho a la reserva del puesto de trabajo. El cese será efectivo únicamente cuando haya una reincorporación real del funcionario de carrera. No será jurídicamente correcto el cese del funcionario interino con el objetivo de nombrar a otro funcionario interino, ni tampoco si el titular excedente sustituido obtiene el reingreso en otra plaza y puesto distinto al originario. En ambos casos, deberá declararse la nulidad del cese.
- Si el nombramiento del interino se realiza para el desarrollo de un programa temporal, el cese del funcionario interino se producirá cuando el programa para el que se nombró finalice. Para ello deberá mediar un informe de la Administración correspondiente, expresando la imposibilidad de prorrogar el programa o el fin del mismo.
- Si el nombramiento del funcionario interino se excusa en la necesidad de atender a un exceso o acumulación de tareas, el cese se producirá cuando tales circunstancias desaparezcan o, como máximo, transcurrido el plazo máximo de 6 meses dentro de un período de un año.
- Por último, la normativa contempla como causas de cese de los funcionarios interinos la amortización de la plaza por alguna causa sobrevenida.
V. El cese del funcionario de libre designación
Por último, el funcionario de libre designación es aquel empleado público cuyo nombramiento es discrecional por parte del órgano competente.
El cese del funcionario de libre designación es, al igual que su nombramiento, discrecional por el órgano administrativo competente.
Más concretamente, el artículo 80.4 del Estatuto Básico del Empleado Público establece que en el caso de que se cese de funcionario de libre designación, la Administración le deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes a dicho sistema.
VI. ¿Es necesario motivar el cese de un funcionario público?.
Sobre la motivación del cese de un funcionario, el hecho de que el mismo sea libre o discrecional no implica, en modo alguno, que no deba encontrarse suficientemente motivado. Es más, el propio artículo 35.1 i) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que, como acto administrativo dictado en el ejercicio de su potestad discrecional, la Administración deberá motivar, con sucinta referencia de hechos y fundamentos, la decisión de cesar el empleado público. En su defecto, nos encontraríamos ante un acto arbitrario que excede, con mucho, de los límites de la discrecionalidad.
Sin embargo, en los ceses de funcionarios de libre designación, según la jurisprudencia más reciente, es preciso distinguir si se trata de funcionario de carrera o personal eventual.
En este sentido, por todas, conviene traer a colación las sentencias de 19 de septiembre y 15 de noviembre 2019, de la Sala 3º de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Supremo, que declaran lo siguiente: “1º Son estatutos distintos la libre designación del empleado público que es funcionario de carrera para ocupar un puesto funcionarial así clasificado, de la libre designación del personal eventual [cf. 8.2.a) y d) en relación con el artículo 12 del EBEP ]. Aun excepcional, en el primer caso constituye una forma de provisión de puestos de trabajo, en el que si bien hay un componente de confianza en el designado, tal confianza se basa en sus cualidades profesionales; por el contrario, el personal eventual está llamado a desempeñar funciones de estricta confianza de la autoridad que le designa, en especial de asesoramiento, que puede libremente cesarle sin dar especial razón y eso sin olvidar que la suerte de ese funcionario eventual va ligada a la de quien le nombró…”.
Por lo demás, conviene aclarar que, tal como puso de manifiesto la sentencia de 25 de abril de 2008 del Tribunal Supremo (recurso de casación 3010/2005), las tareas que realiza el personal eventual son de colaboración inmediata con quienes ostentan el poder de superior decisión política, en las que predominan las notas de afinidad y proximidad política que es inherente a la «confianza».
Por tanto, según la jurisprudencia del Alto Tribunal, mientras que en el cese de funcionarios de carrera de libre designación, se debe de arrojar la correspondiente motivación, en el caso del cese del personal eventual no sería necesario que viniera sustentarlo en ningún tipo de justificación.
No estamos de acuerdo ni compartimos la mentada doctrina del Tribunal Supremo por la que considera que no ha de ser motivado el cese del personal eventual, habida cuenta que si no se indica el motivo del cese resulta materialmente imposible controlar su legalidad. Y ello, habida cuenta que la totalidad de los actos de la Administración han de respetar tanto la Constitución Española (incluyendo los Derechos Fundamentales) como el resto de normativa vigente.
No exigir una causa que motive el cese del personal eventual supone hacer incontrolable la decisión de la Administración por parte de los Tribunales de Justicia, circunstancia que, a nuestro entender, queda vedada por nuestro Ordenación Jurídico encabezado por la Norma Supremo, así como por el principio de revisión propio de la jurisdicción contencioso – administrativa.
