Ejecución de las sentencias urbanísticas

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Comparto interesante artículo sobre la ejecución de las sentencias urbanísticas en el que he participado junto a D. José Enrique Candela Talavero, Secretario – Interventor de la Administración local- y Rocío Molina Pelegrina -Abogada de derecho público en PwC-.

El mismo ha sido publicado en la Revista Aranzadi Doctrinal, abril 2020, páginas 193 a 252.

Seguidamente, se procede a efectuar un resumen general de dicho artículo, reseñando las cuestiones clave.

¿En qué consiste la ejecución de las sentencias en materia urbanística?

En términos generales, conviene recordar que la ejecución de sentencias en general y en materia urbanística en particular, es una de las potestades llevadas a cabo por nuestros Juzgados y Tribunales tendente a llevar a puro y debido efecto las mismas cuando no son cumplidas de forma voluntaria por parte de la persona (física o jurídica) que ha resultado ser condenada.

La tutela judicial efectiva y seguridad jurídica

Como es sabido, la ejecución de las sentencias se encuentra garantizada en el artículo 24.1 de la Constitución, el cual establece que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que pueda producirse indefensión, así como también, en lo dispuesto tanto en el artículo 117.3, al establecer que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan, como en lo estipulado en el artículo 118, que señala que es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto.

La significación de la garantía constitucional del cumplimiento de las sentencias tiene más importancia aún, puesto que el obrar y actuar de la administración pública no siempre es el debido, por lo cual es necesario que las sentencias se cumplan -salvo casos de imposibilidad-, resultando clave saber que el cumplimiento no se salvaguarda simplemente con examinar si afecta o no al interés público, por cuanto en nuestro Estado de derecho ése interés público superior es la base de la potestad jurisdiccional.

Regulación de la ejecución de sentencias

En la materia que nos ocupa, es el Capítulo IV, del Título IV, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), donde se encuentra regulada la ejecución de sentencias (artículos 103 a 113).

El ilícito urbanístico y el control del urbanismo

El artículo 103.4 de la LJCA afirma que son nulos de pleno derecho las actuaciones de la administración cuando se dictan con la finalidad de eludir el cumplimiento de las sentencias; empero, en la esfera del derecho urbanístico es patente la falta de eficacia de las sanciones urbanísticas.

Así, en lo referente a las obras ilegales de demolición tenemos que tener presente el artículo 105 LJCA, el cual establece que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo, siendo precisa su interpretación restrictiva, y que según la STS de 9 de julio de 2007 (RJ 2007, 8072) “no se trata de adaptar lo ilegal al planteamiento urbanístico, sino que el destino, natural y legalmente obligado, de lo construido con base en una licencia declarada ilegal es su demolición”.

Por otra parte, una cuestión clave donde observar la protección de la legalidad, así como las situaciones de desviación de poder, se presenta en la ejecución de la sentencia y la inmediata medida de modificación del planeamiento para evitar aquélla (por cuanto hace a que puedan seguir subsistiendo ordenaciones obsoletas erróneas e incluso perjudiciales al interés público y privado).

A su vez, en lo concerniente a las licencias urbanísticas contra legem, cabe señalar que los actos realizados sin licencia o con contravención de sus determinaciones, la orden de demolición deberá acordarse cuando conste patentemente que la construcción de la obra está completamente fuera de la ordenación y no sean legalizables o subsanables, o en aquellos supuestos en que haya existido una voluntad de rebelde del sujeto activo. Por tanto, una obra realizada contra licencia o sin licencia no podrá ser demolida si transcurren cuatro años de inactividad municipal y no puede existir renuncia a la prescripción ganada si el recurrente solicita la legalización pasado dicho plazo.

El contencioso-administrativo y la ejecución de la sentencia urbanística

En materia urbanística la distribución competencial para llevar a cabo la ejecución de la sentencia que eventualmente recayera en el marco de un procedimiento iniciado se rige y atribuye, según materia, en los Juzgados de lo Contencioso-administrativo -conocedores en la práctica del mayor número de asuntos urbanísticos en primera o única instancia- y en las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

Con respecto a la distribución competencial, la LJCA en su artículo 8.1 excluye del conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de aquellos asuntos que versen sobre la impugnación de cualquier clase de instrumento de planeamiento urbanístico (ámbito cuya competencia atribuye en régimen de exclusividad a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia) debido a la condición de norma jurídica de carácter complementario que asiste a los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Procedimiento y plazo

Dictada la sentencia urbanística y habiendo adquirido esta la debida firmeza es que comienza el plazo para ejecutar el mandato que se hubiera recogido en el fallo, bien con carácter voluntario por quien viene obligado, o con carácter forzoso a través de medidas alternativas recogidas en la LJCA dirigidas a hacer frente a aquellos casos en los que la inejecución se debe a una actividad originada por la propia administración u otras personas condenadas a dar cumplimiento al fallo que se hubiera dictado.

El artículo 104 de la LJCA dispone que siendo firme la sentencia y habiendo sido comunicada ésta al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, éste contará con el plazo de 2 meses para dar cumplimiento voluntario al fallo (momento tras el cual cualesquiera de las personas afectadas por el mismo podrán instar su ejecución forzosa a través de medidas alternativas ex lege).

Con respecto al plazo de prescripción para ejecutar lo acordado y debido a que ni la legislación urbanística específica, ni la general de procedimiento administrativo prevén un plazo concreto de prescripción, es que la jurisprudencia viene aplicando con carácter supletorio el plazo general de quince o cinco años contemplado ex artículo 1964 del Código Civil (contando el plazo ya sea antes o después -según el supuesto específico- de la reforma realizada a este artículo por la ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, en el marco de ejercicio de acciones personales).

Clases de medidas

  • La acción pública

Ésta se configura como una acción popular, un derecho positivizado de la legislación urbanística estatal y autonómica a favor de personas tanto físicas como jurídicas que se dirige a garantizar la integra ejecución de las sentencias urbanísticas ante situaciones tales como la inactividad provocada por quien viene obligado a cumplir con el mandato contenido en la sentencia en términos estrictos.

  • El poder de sustitución

El artículo 108 de la LJCA -apartado primero- introduce el ejercicio del poder de sustitución a favor del Juez o Tribunal competente para ejecutar el fallo que hubiera recaído a través de la posibilidad de:

  • Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de autoridades y agentes de la Administración condenada, o en su defecto, de otras Administraciones Públicas.
  • Adoptar todas aquellas medidas que fueran necesarias para que el fallo adquiriese la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido.

Por último, en materia urbanística el Juez o Tribunal únicamente podrá acudir a la sustitución del fallo en fase de ejecución cuando se hubiera condenado a la Administración a llevar a cabo una determinada actividad o dictar un determinado acto -sin que esta facultad pudiera exceder eventualmente aquello que no hubiera sido previsto expresamente-.

  • La reposición al estado originario

Conforme lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 108 de la LJCA, si la Administración llevase a cabo alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos de la Sentencia, el Juez o Tribunal a solicitud de las partes interesadas quedará facultado para reponer la situación al estado exigido por el fallo, determinando los daños y perjuicios que ocasionados en virtud el incumplimiento.

  • La imposición de multas

Una vez transcurrido el plazo de ejecución voluntaria de la sentencia el Juez o Tribunal quedará facultado para adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr la efectividad del mandato adoptado, entre las que se encuentran la imposición de sucesivas multas coercitivas, previa audiencia de las partes y por cuantía de 150 a 1500 euros -cada veinte días- a las autoridades funcionarios o agentes que hubieran incumplido voluntariamente (lo cual ha generado debate en virtud de su irrisoria cuantía así como del escaso alcance práctico que se deriva de éstas).

La adopción de medidas cautelares en el ámbito urbanístico

  • Planeamiento urbanístico

En materia de planeamiento urbanístico la jurisprudencia viene interpretando con carácter restrictivo la posibilidad de adoptar medidas cautelares dirigidas a suspender la ejecutividad inmediata del acto dictado, dado que, por mor del carácter de norma reglamentaria que asiste a estos actos y de la definición de la estructura urbanística presente y futura que a través de ellos se establece, se entiende que sin estas actuaciones administrativas no cabría actividad urbanizadora ni edificadora alguna (la adopción de medidas cautelares en el marco de actuaciones relativas al planeamiento urbanístico descansa sobre la apariencia del buen derecho).

  • Gestión urbanística

En el ámbito de gestión urbanística son excepcionales los casos en los que los tribunales acuerdan suspender la ejecutividad del acto administrativo por preponderar el criterio de entender prevalente el interés público dirigido ejecutar tales instrumentos sobre la existencia de meros intereses individuales que pudieran llegar a concurrir.

  • Disciplina urbanística

En este contexto suelen ser numerosos los autos en los que los tribunales acuerdan conceder la suspensión del acto administrativo dictado, llevando a cabo, no obstante, un estudio pormenorizado del caso a fin de determinar en qué medida el interés jurídico se encuentra en juego, así como el alcance y qué perjuicios podrían derivarse de la suspensión acordada.

La ejecución provisional

En materia urbanística rige un principio favorable a la ejecución provisional de aquellas sentencias que hubieran recaído en instancia por aplicación del principio de presunción de veracidad y acierto que han de atribuirse a éstas, y que supone la existencia de una sentencia que representa, aunque no sea firme, que ya ha existido un control jurisdiccional pleno del acto impugnado.

La legitimación para solicitar la ejecución provisional de la sentencia urbanística recae sobre las partes favorecidas, esto es, sobre aquellos sujetos que hubieran sido parte procesal y cumulativamente hubieran resultado favorecidos por el fallo.

De tal forma, en primer lugar, la administración podrá ejecutar provisionalmente mediante el correspondiente incidente de ejecución y sin más trámites aquellas sentencias urbanísticas desestimatorias en las que no se hubiera solicitado la suspensión cautelar o, habiendo sido solicitada, ésta se hubiera denegado.

En segundo lugar, y para aquellos casos en los que la ejecutividad del acto hubiera quedado suspendida por haberse llevado a cabo la adopción de la medida cautelar, será preciso para ejecutar provisionalmente, bien el pronunciamiento expreso del Tribunal de instancia que decrete el levantamiento de dicha suspensión, o bien una resolución firme que ponga fin al procedimiento.

En tercer lugar, y en relación con aquellas sentencias urbanísticas cuyo fallo hubiera anulado una disposición de carácter general -las cuales ostentan eficacia erga omnes– no cabe la posibilidad de ejecutar provisionalmente dichas sentencias.

En último lugar, es factible ejecutar provisionalmente aquellas sentencias urbanísticas que hubieran anulado actuaciones en vía de hecho o fruto de la inactividad de la Administración.

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