¿Cuándo y cómo es posible impugnar una ordenanza fiscal de forma indirecta?

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Compartimos interesante artículo de Ana Sevilla Rico, Abogada experta en Derecho Fiscal. Licenciada en Derecho con especialidad económica por la Universidad de Deusto.

En el último año, la Sala Tercera de nuestro Tribunal Supremo, ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la posibilidad de impugnación indirecta de las Ordenanzas Fiscales Municipales (v. gr.: Tasa de basura, Tasa de Apertura o Impuesto de Actividades Económicas).

I.-Regulación    

La impugnación indirecta viene regulada en el artículo 26.1 de la LJCA siendo aquélla que se realiza frente a actos de aplicación de una disposición de carácter general que no es conforme a derecho.

Un acto de aplicación de una Ordenanza es una liquidación tributaria, o una providencia de apremio, o un requerimiento o una sanción, actos que abrirían la posibilidad de impugnar por vía indirecta la Ordenanza si se considera que esta disposición en la que se amparan no es conforme a derecho. Al ser una impugnación indirecta, se estaría sometiendo a juicio una norma que ya está incorporada al ordenamiento jurídico.

II.-Sobre la cuestión de ilegalidad

Esta cuestión tiene trascendencia desde el momento en que el juez que dicta una sentencia estimatoria y por tanto, considera que la disposición de carácter general (v. gr. La ordenanza fiscal) no es conforme a derecho, deberá plantear una cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo que  fuere competente para conocer de este último, en cuyo caso  la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general, con los efectos erga omnes inherentes a la resolución en el caso de nulidad.

Y en cualquier caso, cuando el Tribunal Supremo conozca en cualquier grado de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de alguna disposición de carácter general, podrá anularla sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad.

El Tribunal Supremo considera que aunque la tasa y el impuesto son tributos diferentes, en ciertos casos, existe la posibilidad de impugnación indirecta para ambos, teniendo en cuenta que los documentos meramente formales (vicio formal) de la aprobación del tributo es terreno vedado a la impugnación indirecta.

III.-¿Cuándo sería posible recurrir indirectamente la ordenanza?

El Tribunal Supremo ha entendido como elementos sustantivos del tributo, y por tanto, susceptibles de impugnación indirecta: el coeficiente de situación en el Impuesto de actividades Económicas por ser un elemento esencial del tributo (STS 21 de enero de 2.021); el estudio económico en el caso de las tasas, por ser el presupuesto económico que hace viable el correcto cálculo del costa global del servicio, su financiación a través de la figura tributaria de que se trata y su adecuado reparto entre los contribuyentes (STS 5 de noviembre de 2020); o la aplicación de diferentes tarifas por tramos de superficie de local sin tener en cuenta la extensión del mismo dentro del límite máximo y mínimo de su tramo en la tasa por Licencia sobre Apertura de Establecimientos.

IV.-¿Cuándo no ha lugar a la impugnación indirecta de una ordenanza?

Recientemente la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ha establecido la doctrina de que no es posible la impugnación indirecta de una ordenanza fiscal con ocasión de una actualización de tarifas respecto de la ordenanza fiscal originaria (STS 20 de mayo de 2.021; en el mismo sentido, STS de 30 de Marzo de 2015): “…en el ámbito de la impugnación indirecta de una disposición general que se limita a una mera actualización del importe de las cuotas tributarias, sin innovar la norma en las restantes determinaciones fiscales, la impugnación indirecta únicamente puede referirse a ese estricto punto en que la ordenanza modifica la preexistente.”

V.-La carga de la prueba

Finalmente, y a efectos del éxito de la acción impugnatoria, la carga de la prueba recae en el impugnante que deberá razonar no sólo la ilegalidad que presenta la Ordenanza fiscal y que es susceptible de impugnación indirecta, sino que ésta es determinante de la invalidez del acto que deriva de su aplicación y que trae causa en ella, con especial subrayado sobre el carácter material del elemento impugnado:

En la impugnación indirecta será carga del accionante determinar y acreditar: el elemento legal que resulta vulnerado y es determinante de la invalidez de la liquidación directamente impugnada; la concreta ilegalidad que se imputa a la Ordenanza fiscal; y la relación causal existente entre esta imputación y la disconformidad a Derecho de la liquidación o acto de aplicación de esa Ordenanza”. (RCA 1567/2018).

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