I. ¿Qué es el silencio administrativo?
El silencio administrativo resulta ser una ficción legal que podría definirse como la estimación o desestimación tácita que la ley liga a la asuencia de respuesta por parte de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido. Y ello, principalmente, para que al administrado/ciudadano no le genere indefensión la falta de resolución en tiempo y forma por parte del Organismo Público en cuestión.
De conformidad con el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), la Administración Pública tiene la obligación de resolver de manera expresa cualquier procedimiento administrativo, independientemente de la forma en la que hubiera sido iniciado: de oficio o a solicitud del interesado.
Si bien, son numerosas las ocasiones en las que la Administración Pública, teniendo un plazo previsto legalmente, transcurre el mismo, sin que ésta resuelva y notifique de manera expresa. No obstante, este proceder por su parte no le exime al administrado de recibir una resolución, dado que tal y como veremos a continuación se producirá el llamado silencio administrativo, el cual podrá ser negativo o positivo según la forma en la que sea iniciado el procedimiento.
Al objeto de conocer lo que ocurre cuando la Administración Pública no dicta resolución expresa en el plazo previsto, debemos tener presentes, además del precepto 21 de la LPACAP, los artículos 24 “Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado” y 25“Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio”, todos ellos incardinados en el Capítulo I “Normas generales de actuación” del Título II “De la actividad de las Administraciones Públicas” del mismo texto normativo.
II. El silencio administrativo: plazo que ostenta la Administración para resolver
La Administración Pública deberá resolver expresamente el procedimiento y notificarlo dentro del plazo previsto por la norma que lo regule. Sin embargo, éste no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley o el Derecho de la Unión Europea prevea uno mayor.
Asimismo, en el supuesto de que una norma reguladora de un concreto procedimiento no disponga de un plazo máximo para resolverlo, deberá de acudirse de manera subsidiaria a la LPACAP, el cual lo fija en tres meses. El dies a quo dependerá de si estamos ante un procedimiento iniciado de oficio o a solicitud del interesado:
(i) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
(ii) En los procedimientos a solicitud del interesado, desde el día en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración.
Para mayor profundidad, si el administrado interpusiera algún recurso administrativo, la Administración deberá dictar resolución expresa, siendo el plazo diferente, según estemos ante un recurso u otro. Así, por ejemplo, si interpusiéramos un recurso potestativo de reposición, la Administración deberá resolverlo expresamente en el plazo de un mes y si se hubiera interpuesto el de alzada o el extraordinario de revisión, en un plazo de tres meses.
En cualquier caso, si la Administración no dictara ni notificara la resolución en el plazo legalmente establecido, se insiste, se producirá el silencio administrativo.
Para mayor análisis, compartimos un vídeo ilustrativo proveniente de la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist, que dirige Administrativando Abogados.
III. El silencio administrativo positivo
En el supuesto de que la Administración Pública no resuelva expresamente el procedimiento en el plazo legalmente previsto al efecto cuando haya sido iniciado a solicitud del interesado, por regla general se producirá la estimación del mismo por silencio administrativo positivo. No obstante, adelántese que, como se podrá observar en el siguiente epígrafe, toda regla general tiene sus excepciones.
Además, si el silencio administrativo positivo despliega sus efectos, se entenderá como un acto administrativo finalizador del procedimiento y la Administración Pública únicamente podrá, posteriormente, dictar y notificar una resolución confirmatoria de aquél.
IV. El silencio administrativo negativo
Ya anunciábamos que, por regla general, los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo sin que la Administración Pública resuelva y la notifique expresamente, dará lugar al silencio administrativo positivo. Sin embargo, para los siguientes supuestos, el sentido del silencio administrativo será negativo:
(i) Cuando una norma con rango de ley, de Derecho de la Unión Europea o de Derecho Internacional así lo disponga.
(ii) En aquellos procedimientos
- Cuando se refieran al ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución Española,
- Cuando su estimación trasladara al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público cuando estuvieran relacionadas con actividades que pudieran perjudicar al medio ambiente.
- Cuando fuera un procedimiento de responsabilidad patrimonial.
(iii) La resolución de los recursos administrativos interpuestos frente a actos administrativos o en los procedimientos relativos a la revisión de oficio iniciados a solicitud del interesado. Lo anterior, salvo que el recurso de alzada se hubiera interpuesto frente al silencio administrativo negativo de una solicitud, que se entenderá estimado si el órgano competente no dictara resolución cuando no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior.
Es significativo recalcar además que cuando el procedimiento administrativo hubiera sido iniciado a solicitud del interesado y tuviera por objeto el acceso a actividades o su ejercicio si alguna norma impusiera el sentido del silencio administrativo como desestimatorio, deberá fundarlo en razones de interés general.
Y, ¿qué ocurre con los procedimientos iniciados de oficio por la propia Administración? ¿El silencio administrativo, será positivo o negativo?.
La respuesta la encontramos en el artículo 25 de la LPACAP, el cual dispone que, de un lado, cuando del procedimiento administrativo pudieran reconocerse o constituirse derechos u otras situaciones jurídicas favorables, el silencio administrativo será negativo, esto es, se producirá la desestimación.
Pero, de otro lado, si el procedimiento conlleva la imposición de una sanción o la intervención de la Administración produzca efectos desfavorables o de gravamen, el silencio administrativo no será ni positivo ni negativo. Sencilla y llanamente, porque lo que ocurrirá si la Administración Pública no dicta la resolución expresa en el plazo legalmente previsto, es que se producirá la caducidad del procedimiento, conllevando en consecuencia, el archivo de las actuaciones.
V. ¿Qué efectos tiene el silencio administrativo, ya bien sea negativo o positivo?
De conformidad con el artículo 24.2 de la LPACAP, tanto la estimación como la desestimación por silencio administrativo tienen carácter de acto administrativo finalizador del procedimiento del que trae su origen.
En consecuencia, los mismos producen efectos ante la Administración o ante cualquier persona física o jurídica -pública o privada-.
VI. El silencio administrativo desestimatorio
Dos son los efectos que el silencio administrativo negativo produce. En primer lugar, la desestimación de las pretensiones del interesado y, en segundo lugar, la posibilidad de recurrir la resolución tácita mediante el recurso contencioso-administrativo.
Es sobradamente conocido que, al amparo del artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses desde el día siguiente al de la publicación de la disposición o notificación del acto impugnado.
Con relación a lo anterior, resulta de interés saber si existe un plazo concreto para interponer el recurso contencioso-administrativo. Pues bien, la Sentencia del Tribunal Constitucional 52/2014, de 10 de abril de 2014 resolvió la duda planteada, señalando que no está sujeto al plazo de caducidad:
“Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los «actos presuntos» establecido en el art. 46.1 LJCA, precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del «acto presunto» subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado «presunto» basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.
Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE.”
VII. ¿Es preciso solicitar el silencio administrativo positivo?
Según el artículo 24.4 de la LPACAP, como ha sido mencionado más arriba aquellos actos administrativos que se produzcan por silencio administrativo se pueden hacer valer ante la Administración y ante cualquier persona física o jurídica. Para ello, si la Administración Pública no ha resuelto expresamente, se deberá hacer valer por cualquier otro medio probatorio, como puede ser un certificado acreditativo del silencio administrativo producido.
Por regla general, este certificado ha de expedirse por la propia Administración en el plazo de quince días desde que terminó aquél para que la misma pudiera resolver expresamente. Sin embargo, lo más normal es que no lo haga, debiendo el administrado que solicitarlo.
Si éste lo solicita, el órgano competente que debía resolver expresamente deberá emitir el certificado en el plazo de quince días desde el siguiente a aquél en que la petición hubiera tenido entrada en el registro correspondiente.
Si bien es cierto que los ciudadanos no proceden a realizar esta solicitud, se recomienda en aras de, como hemos anunciado, poder hacer valer el silencio administrativo positivo.
