I. Introducción
Es frecuente, en los procedimientos sancionadores, que se le notifique al ciudadano en cuestión el acuerdo de incoación del expediente contra él con la propuesta de sanción y la opción de pago voluntario a cambio de una reducción en el importe de la multa.
Tal y como lo recoge el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “LPACAP”), la reducción propuesta por reconocer la responsabilidad deberá ser de, al menos, el 20% de la sanción y otro 20% acumulable por el pago voluntario de la multa en un determinado plazo, pudiendo ser ambos porcentajes incrementados reglamentariamente.
Pero una de las cuestiones más debatidas es si se puede pagar la multa para acogerse a la reducción y posteriormente recurrirla.
Atendiendo al tenor literal del precepto antes citado, la aceptación de la reducción está condicionada al desistimiento o renuncia por parte del administrado de la interposición de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Por lo que, si se interpusiera cualquier recurso o acción en vía administrativa se incumpliría la condición impuesta para la reducción de la sanción administrativa, lo que supondría la pérdida de tales aminoraciones.
Sin embargo, la normativa citada, solamente indica recursos en “vía administrativa”, lo que nos hace plantearnos si cabría la interposición de otro tipo de recursos (fase contencioso administrativo), sin perder la reducción obtenida.
II. Recursos en vía administrativa
En primer lugar, vamos a analizar cuáles son esos recursos en vía administrativa cuya interposición supondría la pérdida de las reducciones aplicadas a la sanción.
Cuando hablamos de “vía administrativa”, hemos de referirnos a aquellos procedimientos en los que el interesado se enfrenta a la Administración, que actúa como juez y parte en el procedimiento como resultado del principio de autotutela propio del derecho administrativo.
En vía administrativa estos procedimientos siguen una serie de trámites hasta finalizar con una resolución o acto por parte del órgano competente que pone fin a cada clase de procedimiento; en nuestro caso concreto, que acaba con la imposición de una sanción, estamos ante un procedimiento administrativo sancionador.
Contra las resoluciones sancionadoras, cabe la interposición de un recurso de alzada o de reposición, dependiendo de si ponen o no fin a la vía administrativa.
Si el órgano administrativo resolutorio tiene un superior jerárquico, contra su resolución cabe interponer recurso de alzada en el plazo de un mes desde su notificación. Estos recursos son preceptivos para la posterior impugnación de la resolución en sede judicial.
Si el órgano administrativo no tiene superior jerárquico, el interesado tiene la opción de interponer un recurso de reposición, cuya interposición es potestativa, o puede directamente acudir a la vía judicial.
Esto permite entender, que la interposición por parte del interesado de cualquiera de los dos recursos, tanto el de reposición como el de alzada, supondría la pérdida del pago reducido.
Asimismo, resulta importante destacar que, en el caso de que la resolución fuese susceptible de recurso de alzada, aceptar la reducción de la multa supone la imposibilidad de llegar a la vía judicial sin perder el pago reducido, puesto que como hemos indicado anteriormente, este resulta preceptivo para el posterior acceso a la vía judicial.
Sin embargo, esto no sucede cuando la resolución es dictada por un órgano administrativo sin superior jerárquico, porque en estos casos sí es factible el acceso a la vía judicial sin la interposición previa del recurso de reposición.
III. ¿Puede interponerse directamente en vía judicial sin perder el pago reducido?
La cuestión ha sido resuelta por el Tribunal Supremo recientemente, más concretamente, en su sentencia de 18 de febrero de 2021 (rec. 2201/2020), en la que apunta que las multas pueden ser recurridas en vía judicial a pesar de haber sido objeto de reducción, porque la condición impuesta legalmente es el desistimiento o renuncia de acciones en vía administrativa, pero no hace mención alguna a la posible impugnación en vía judicial.
Es por ello, que la claridad del precepto hace innecesario efectuar mayores interpretaciones.
Con todo, el Tribunal Supremo viene a diferenciar la posibilidad de recurrir la multa en vía judicial, y la fuerza con la que la postura del recurrente llegue tras haber reconocido su responsabilidad para beneficiarse de una reducción en la sanción administrativa y contradecirse posteriormente en la vía judicial.
La aminoración de la multa, como hemos visto, es consecuencia del reconocimiento voluntario por parte del titular de la responsabilidad, lo que implica una contradicción entre los actos del recurrente. Ello hace que para que la impugnación en vía judicial pueda prosperar, el recurrente debe aportar una buena motivación de por qué reconoció su responsabilidad y sostener y probar la inexistencia de infracción. Insistimos es que es complejo reconocer los hechos en sede administrativa para beneficiarse de la reducción y tratar de salir indemne en sede contencioso administrativo.
Sin embargo, existen casos en los que la impugnación judicial si puede tener un mayor sentido o mejor probabilidad de éxito. Nos referimos a aquellos casos en los que el sujeto no niega la comisión de la infracción, sino que sustenta su recurso en cuestiones de derecho puramente jurídicas. A modo de ejemplo, la prescripción de la infracción, la errónea calificación de la infracción, la arbitrariedad en la imposición de la misma, etc. Es decir, las probabilidades de éxito aumentan cuando el recurso se centra en cuestiones jurídicas propiamente, y no en una mera discusión de los hechos.
IV. ¿Y en el ámbito tributario?
Al igual que sucede en el ámbito administrativo, en el ámbito tributario, la normativa también prevé la aplicación de reducciones en las sanciones. Concretamente, el artículo 188 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, “LGT”), establece que se podrá aplicar una reducción del 65% cuando se trate de actas con acuerdo (de las previstas en el artículo 155 de la LGT), un 40% por pronto pago y no interposición de recurso o reclamación y un 30% por conformidad con la regularización principal.
La aminoración de la multa no es de aplicación a la generalidad de los casos, quedando únicamente limitado a las sanciones económicas impuestas de acuerdo con los artículos 191 a 197 de la LGT, es decir, aquellas en las que se produce un perjuicio económico para la Hacienda Pública.
Esta medida pretende incentivar que los contribuyentes se conformen y no recurran las sanciones, con el fin de favorecer el pago voluntario y reducir la litigiosidad en materia tributaria, tal y como sucede en otras ramas del Derecho Público.
Sin embargo, debajo de este fin encontramos un aumento de imposición de sanciones cuyo contenido no se ajusta al examen antijurídico de culpabilidad que se debe producir en esta rama del derecho. Esto ha dado lugar a un número significativo de resoluciones económico-administrativas y judiciales que vienen estimando asiduamente las pretensiones de los reclamantes en cuestiones de imposición de sanciones. En este sentido, para poder cumplir con el objetivo de reducir la litigiosidad tributaria y potenciar la recaudación, existen dos opciones. Una primera, consistente en emplear todos los medios necesarios para que la Administración abandone el automatismo y se ajuste a los principios y parámetros constitucionales a la hora de dictar las resoluciones. Y la segunda opción, que es la que actualmente se ha aplicado, consistente en otorgar al contribuyente beneficios como las reducciones de las sanciones para que renuncie al ejercicio de su derecho de la tutela judicial efectiva.
Con la imposición de estas reducciones tan elevadas, lo que ocasiona, es que el contribuyente considere la decisión de recurrir la sanción muy arriesgada al considerar el coste que tendría la desestimación de su recurso. Asimismo, este tipo de medida, desde nuestro punto de vista, va a incentivar que los actos de imposición de sanciones se apoyen en motivos cuestionables y poco claros ante la pasividad del contribuyente alentado por un sistema de reducciones desproporcionado.
En este sentido, el Tribunal Constitucional entiende que el principio de tutela judicial efectiva no se ve desvirtuado, como la LGT no excluye la posibilidad de impugnar la sanción, sino que resulta una opción del contribuyente para poder aprovechar un beneficio al que en su defecto no se tendría acceso.
Desde nuestro punto de vista, sí creemos que puede existir una desvirtualización del principio de la tutela judicial efectiva puesto que las reducciones de las sanciones administrativas, resultan tan elevadas que puede que directamente la ley no esté obligando al contribuyente a desistir a la impugnación de la sanción, pero indirectamente, sí cuando se puede alcanzar una reducción de un 65% de un acta con acuerdo y un 58% cuando son sanciones a las que se ha otorgado la conformidad.
