Responsabilidad patrimonial derivada de actos nulos o anulables

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I.- La institución de la responsabilidad patrimonial

Como sobradamente conocemos, la responsabilidad patrimonial de la Administración forma parte del sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas -abarcando la totalidad de éstas- aprobado por el Estado, el cual, detenta la competencia exclusiva conforme a lo estipulado en el artículo 149.1. 18ª de la Carta Magna.

En este sentido, el principio de legalidad consignado en el artículo 9.3 de la Constitución, garantiza la responsabilidad patrimonial de la Administración, aunado al artículo 106.2 del mismo texto supremo de nuestro ordenamiento, el cual dispone que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos -excepto en casos de fuerza mayor-, siempre que la lesión se derive del funcionamiento de los servicios públicos -por acción u omisión-.

En términos generales, podemos decir que la responsabilidad patrimonial de la Administración consiste en la obligación que tiene de reparar los daños y perjuicios causados a sus administrados con motivo de su actividad (subrayando que el régimen de responsabilidad también abarca a instituciones que no son Administraciones Públicas, tales como, el Poder Legislativo y el Poder Judicial).

II.-Regulación

El régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial se encuentra contemplado en el Título Preliminar, Capítulo IV, artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en concordancia con los artículos 1, 24.1, 35.1 h), 61.4, 65, 67, 81, 82.5, 86.5, 91, 92, 96.4 y 114 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

III.-Condiciones para su nacimiento

En teoría, el legislador ha configurado un sistema de responsabilidad de carácter objetivo, desvinculado de la idea de culpa -subjetividad-. Se difunde, por tanto, que el sistema de responsabilidad es objetivo porque depende exclusivamente del resultado dañoso -daño antijurídico-, esto es, que el administrado no tiene el deber jurídico de soportarlo conforme a derecho.

Ahora bien, el artículo 106.4 de la LPAC estipula que las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, siempre y cuando se constituyan las condiciones previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la LRJSP.

En esta tesitura, el artículo 32.2 del citado ordenamiento señala a letra que: «En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

A su vez, el artículo 34.1 de la ley en referencia dispone que: «Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos…».

De lo anterior se desprende que, las Administraciones Públicas al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer en el mismo fallo las indemnizaciones que proceda reconocer a las partes interesadas, si se dan las siguientes circunstancias:

  • Que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizable.
  • Que la lesión o daño tenga naturaleza antijurídica.
  • Que exista un nexo de causalidad entre el daño ocasionado y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (comprendidos como toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo).

Lo anterior no implica que la declaración de nulidad de pleno derecho -por la comisión de infracciones graves al ordenamiento jurídico- conlleve por sí misma, de forma automática, el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial. Es decir, aunque la anulación de un acto administrativo abra el camino para que proceda una indemnización en favor del particular, no podemos establecer que por el solo hecho de que el acto sea anulado este dé lugar, insistimos, al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, toda vez que la determinación de la misma, viene aparejada de la concurrencia en su conjunto de las circunstancias señaladas ut supra, y de que la ilegalidad en la que ha incurrido la Administración sea manifiesta y declarada acorde ley.

IV.-Jurisprudencia de interés

Resulta sobradamente conocido que, aunque la jurisprudencia ha ido posicionando sus juicios de valor con base a que la responsabilidad patrimonial gira en torno a la concepción de una responsabilidad de carácter objetivo en contraste a la responsabilidad subjetiva propia del derecho civil, existen al respecto criterios heterogéneos sobre los patrones a seguir al momento de dirimir sobre la procedencia de dicha responsabilidad administrativa.

De tal forma, el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva, dimana acorde a la Sentencia del Tribunal Constitucional 112/2018, de 17 de octubre, la cual, en su fundamento jurídico quinto establece que: «…el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública».

En el mismo orden de ideas, el Tribunal Supremo se pronuncia en su Sentencia de 22 de abril de 2016, en donde, en su fundamento tercero dilucida que:

«…para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración es preciso:

1) Que se aprecie una relación de causalidad entre la acción/omisión y el resultado lesivo.

2) Que el daño sea antijurídico, o, lo que es lo mismo, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo y ello supone: a) que el daño sea la materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el servicio público; y b) que el ordenamiento no imponga al perjudicado expresamente el deber de soportar el daño.

3) Que el daño sea indemnizable: a) daño efectivo; b) evaluable económicamente; y c) individualizable en relación a una persona o grupo de personas».

Abundando más adelante dentro del mismo fundamento que:

«Al efecto, debemos recordar, en primer lugar, que en supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, se excluye la antijuridicidad del daño cuando la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados, y cuando, para la aplicación de la norma, hayan de valorarse conceptos jurídicos indeterminados determinantes del sentido de la decisión, en los que es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración».

De lo anterior, se desprende que para la procedencia de la responsabilidad patrimonial en general y a consecuencia de actos nulos o anulables, debe atenderse tanto al cumplimiento de sus requisitos de operatividad, como a los límites en los que puede actuar la Administración sin que se le atribuya responsabilidad patrimonial, ya que, de lo contrario, ésta podría ser sujeta a responsabilidad en multitud de casos despojando de su esencia a la institución de responsabilidad patrimonial.

Finalmente, resulta interesante subrayar que, si bien en el ejercicio del Derecho Administrativo es evidentemente inusual encontrar algún pronunciamiento jurisprudencial que condene a la Administración a indemnizar como consecuencia de un funcionamiento normal, es propio decir que existen fallos que recogen supuestos en los que se reconoce el derecho del particular a ser indemnizado por los daños causados en supuestos en los que la actuación de la Administración no presenta irregularidad alguna, es decir, en aquellos casos en que ésta ha actuado con arreglo a la legalidad, pudiendo mencionar, por todos y entre ellos: la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 1995 (concerniente a revocación de actos administrativos por motivos de oportunidad) y Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2010 (referente a la pérdida de ventas como consecuencia de la declaración de alerta alimentaria).

V.-¿Cuál es el plazo para reclamar la responsabilidad patrimonial por acto nulos o anulados?

Como bien sabemos, un acto administrativo es nulo cuando este incurre en infracciones graves del ordenamiento jurídico y que se encuentran expresamente tasados en el artículo 47 de la LPAC. Entretanto, la anulabilidad de un acto administrativo (artículo 48 LPAC), se configura como una causa de invalidez de un acto jurídico que deriva de la ausencia de alguno de los requisitos para la validez de dicho acto.

Por tanto, para declarar un acto administrativo como nulo o anulable, se tendrá que valorar si el vicio es nulidad o de anulabilidad. En el primer caso, procede llevar a cabo la revisión de oficio del acto administrativo -en donde el particular puede instaurarlo contra actos de gravamen más no contra reglamentos- y, en el segundo, llevando a cabo la declaración de lesividad – no existiendo una acción a favor de terceros para poder reclamar a la Administración que lleve a cabo una declaración de lesividad-.

Dicho esto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 67 de la LPAC, sólo se podrá solicitar la incoación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial mientras no haya prescrito el derecho a reclamar por parte de las personas interesadas.

Así pues, el derecho a reclamar prescribirá al año -de la notificación de la resolución administrativa o la sentencia definitiva- en los supuestos en que corresponda reconocer el derecho a una indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general.

Por último, resaltar la viabilidad que, dentro de un recurso contencioso-administrativo, la indemnización por responsabilidad puede solicitarse ya sea, como pretensión principal del proceso a consecuencia de los daños y perjuicios ocasionados por el funcionamiento de los servicios públicos, o en su defecto, como una pretensión accesoria a la principal de nulidad, como una medida justa para el pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada (STS 20 de febrero de 2020).

VI.-¿Sería posible solicitar responsabilidad en el mismo procedimiento en el que se solicita la revocación del acto administrativo?.

Afirmativo y abundamos sobre lo expuesto en el anterior párrafo. Ante un acto administrativo que cualquier ciudadano con pleno interés legítimo, considere que incurre en un vicio de nulidad o anulabilidad, puede llevar a cabo cualquiera de las dos actuaciones:

  1. Interponer el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, posterior contencioso – administrativo, tendente a la revocación del acto que pudiera encontrarse viciado. Tras obtener sentencia estimatoria firme, iniciar el procedimiento de reclamación patrimonial en los tiempos señalados más arriba.
  2. Acumular en un mismo procedimiento ambas peticiones: revocación del acto y petición de indemnización de daños y perjuicios. En este caso, conviene significar que existen casos en los que la jurisprudencia ha considerado que dicha petición indemnizatoria puede ser solicitada junto a la revocación del acto incluso en aquéllos supuestos en los que dicha petición no se haya instado previamente en vía administrativa, sin que, por tanto, se produzca ningún tipo de desviación procesal. En este sentido, Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2020 (rec. 4695/2018).

VII.-Consideraciones finales

La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, señala que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, derecho a la indemnización. Por consiguiente, al quedar establecido en la normativa de la materia la posibilidad de que la Administración se pueda ver exonerada de la obligación de resarcir el daño causado, se colige que el instituto de la responsabilidad patrimonial es por demás complejo, toda vez que deben tomarse en consideración las circunstancias que originan cada asunto, la reunión de los requisitos de operatividad, la persona o grupo de personas a las que afecte, así como el denominado “margen de tolerancia” del que dispone la Administración. Y partiendo de ello, se podrá aterrizar la cuestión para interpretarla acorde ley advirtiendo o no la responsabilidad patrimonial de la autoridad administrativa.

La indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de actos nulos o anulables, se podrá instar tanto en el recurso que se interponga frente a éstos últimos o bien una vez se haya obtenido una resolución administrativa o sentencia estimatoria en virtud de la cual se revoque el acto en cuestión.

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