Ene 19

Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública: cuestiones a tener en cuenta

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Artículo sobre las cuestiones más importantes del instituto de la Responsabilidad Patrimonial y que ha sido redactado por parte de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, Funcionario de Administración Local con habilitación de carácter Nacional y doctorando en Derecho Administrativo.

Nuestra Constitución garantiza la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, en su artículo 9.3 junto a otros principios que, según recordó la STC 27/1981, de 20 de julio, adquieren valor en función de los demás y promueven los valores superiores del ordenamiento jurídico que configura el Estado social y democrático de Derecho. Responsabilidad patrimonial, que concreta el artículo 121 por daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, que podrá alegarse junto al derecho a la tutela judicial efectiva, en caso de funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, la STC 153/2005 de 6 junio, por dilaciones indebidas (SSTC nº220/2004, de 29 de noviembre y nº 5/2010 de 7 abril) y el artículo 106.2 CE (SSTS de 19 de diciembre de 2018 y 20 de noviembre de 2018).

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en su artículo 1 fija como objeto, entre otros, regular el procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Resultando muy destacable que se contemple de manera expresa en su artículo 20.1 la responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos.

Además, de encontrarnos ante un inicio del procedimiento de oficio por la Administración, no pudiendo haber prescrito el derecho a la reclamación del interesado en un año, que se concede a los presuntamente lesionados diez días para aportar alegaciones, documentos o información y pruebas que estimen conveniente a su derecho, instruyéndose el procedimiento aunque éstos no se personen en plazo (artículo 65). Y para la finalización del procedimiento, saber que la resolución (artículos 91 y 92), dedican especialidades y fijan los órganos competentes: silencio negativo tras seis meses del inicio, fijación de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, la valoración del daño causado, y la cuantía y el modo de la indemnización.

Recordar, que en la fase de audiencia el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha (Dictamen 35/1997, de 3 de junio) señaló las consecuencias de su omisión según la base de la SSTS de 7 de febrero de 1992, y 27 de diciembre de 1990; 4 de abril de 1991; 14 de mayo de 1991; 14 de octubre de 1991; 18 de febrero de 1992 y 30 de abril de 1992, para sentar que, provocando indefensión en el interesado, su ausencia desemboca en anulabilidad, siendo sólo por éste alegada (STS de 4 de enero de 1990), sabiendo que es el reclamante donde recae la obligación para acreditar la realidad de los daños (SSTS de 11 de febrero de 1984 y 12 de marzo de 1992) y sin que resultara suficiente referir la existencia de un cálculo aproximado (Dictamen Consejo Consultivo de La Rioja 60/2008, de 12 de mayo) o según la STS de 16 de mayo de 2007 que excluyó la indemnización por pérdida de capacidad edificatoria, por referirse a una “actuación de futuro eventual y contingente, que como tal no constituye un perjuicio real indemnizable”.

Ahora bien, en la fase probatoria del procedimiento de responsabilidad patrimonial (STS de 9 de mayo de 2014), la Administración no puede estar completamente inactiva como recordó el Consejo Consultivo de Andalucía (Dictamen 90/2011, de 9 de febrero) para la que “si se diera el caso en que, al tiempo de acordarse la iniciación, sea previsible que no vayan a practicarse pruebas -acordadas de oficio o propuestas por el interesado-, emitirse informes o realizarse cualquier otra actuación que justifique la posposición del trámite de vista del expediente y audiencia hasta culminar los actos de instrucción, la Administración, debe advertirlo de forma clara, despejando cualquier duda o confusión sobre la continuidad del procedimiento, cuya necesidad pudiera evidenciarse por la propia actuación del interesado al que se comunica la iniciación (alegaciones, documentos presentados o proposiciones formuladas en orden al esclarecimiento de los hechos o a demostrar la improcedencia de la revisión)”(STS de 21 de febrero de 1997).

Mientras que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dedica sus artículos 32 a 37, Sección I, Capítulo IV Título preliminar a unas previsiones regulatorias del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, delimitada por sus principios; los supuestos de responsabilidad patrimonial concurrente de las Administraciones Públicas derivada de gestiones que provienen de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas donde se atenderá para su delimitación a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención; de su indemnización, que podrá sustituirse por una compensación en especie o mediante pagos periódicos, por lesiones producidas al particular cuyo origen sean daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar (daños por acción u omisión), salvo casos de fuerza mayor. Fuerza mayor que no será alegable ante inacciones administrativas provocadoras de daños (STS de 7 octubre 1997) caso de la STSJ Madrid de 5 junio 2004, por daños por inundación de finca al desbordarse un río por acumulación de maleza o la STSJ de Asturias de 26 noviembre 2003, que declaró al Organismo de cuenca como responsable de obras de limpieza, canalización y acondicionamiento del entorno para el normal discurrir del cauce. Fuerza mayor donde, no obstante, entra la acción de las políticas públicas de prestación de ayudas asistenciales donde juega papel clave el principio de solidaridad.

Sobre esos daños antijurídicos propios de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, es conocida la doctrina de Tribunal Supremo, invocada por el Consejo Consultivo de Canarias (Dictamen nº 51/2003, de 10 de abril) para considerar “las privaciones administrativas ilegales de la propiedad con imposibilidad de su restitución como un supuesto de funcionamiento anormal de los servicios públicos que causa un daño antijurídico que debe ser resarcido en una cuantía igual al valor del bien más el veinticinco por ciento de éste en concepto de indemnización de daños y perjuicios (SSTS de 30 de mayo de 1995; de 11 de marzo de 1996, y de 5 de julio de 2001, FJ.11). Siendo el propio Consejo de Estado quien consideró viable “la indemnización de daños y perjuicios, por dicho procedimiento de responsabilidad patrimonial, derivados de la ocupación temporal de hecho, de una finca particular (Dictamen 1.085/1995, de 26 de junio y Dictamen Consejo Consultivo de Canarias 642/2011, de 23 de noviembre) , por esta razón que ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública tramitado por razón de los perjuicios irrogados a causa de una ocupación de terrenos de su propiedad sin previa expropiación, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha (Dictamen 159/2008, de 30 de julio) se reconoció “la procedencia de sustituir la ejecución «in natura» por la indemnización adecuada, cuando resulta imposible reponer las cosas a su estado primitivo, por encontrarse ya íntegramente ejecutada la obra” (STS de 27 de diciembre de 1999).

A la luz del pronunciamiento de la STS de 11 de noviembre de 1997 que marcó la distinción entre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración y el de expropiación forzosa “aun resultando obligada por imperativo de la Ley, no es, pues, sustancial, sino que tiene carácter formal o adjetivo”, la postura del Consejo de Estado (Dictámenes 3966/1996, 948/1999, 1181/2001, 456/2006, 2604/2006, 306/2008) mantenida reiteradamente es que, “cuando los daños alegados han consistido en la ocupación por la vía de hecho de la totalidad o de parte de las parcelas propiedad de los afectados por la ejecución de una obra pública, debe incoarse un procedimiento expropiatorio, por cuanto no es posible indemnizar los perjuicios causados por la Administración mediante el cauce de la responsabilidad patrimonial, pues el valor de los derechos patrimoniales afectados procede que sea abonado a sus titulares mediante la relación expropiatoria legalmente prevista a este fin”. Así que el propio Consejo de Estado alertara de la opción para la Administración de desistir en cualquier momento de una expropiación en curso asumiendo las consecuencias indemnizatorias y “si el desistimiento se produce antes del pago del justiprecio, no hay lugar a la reversión, puesto que la expropiación no está consumada y que tampoco cabe reconducir la indemnización al procedimiento expropiatorio, que ha quedado sin objeto” (Dictámenes 30.090, de 28 de marzo de 1974 y 47.650, de 16 de mayo de 1985, 500/2007 y 2.222/2007 y 672/2007, de 24 de mayo y SSTS de 28 de septiembre de 1985 y 18 de octubre de 1986). Amén del Dictamen 122/2000, de 28 de octubre, del Consejo Consultivo de Canarias, con expresa referencia a la doctrina del Consejo de Estado, recordó que “no cabe utilizar el procedimiento de responsabilidad patrimonial cuando el supuesto de hecho del que trae causa y la reparación del daño causado, como aquí sucede, tiene prevista otra vía procedimental específica en el Ordenamiento jurídico, en principio y por lo general”.

Además la citada Ley 40/2015 dedicando una Sección 2 Capítulo IV Título preliminar para establecer casos de responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pública entendiéndolo sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes, al que sumar las previsiones del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Título VII) debiendo seguir los principios éticos de actuación de su artículo 53 (STSJ de Murcia de 17 de marzo de 2000). Y los supuestos de responsabilidad penal (artículos 116.1, 121, 404, 410, 419, 428, 432, 436 y 439 CP) y de este personal público al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito, sabiendo que la exigencia de esa responsabilidad penal no suspenderá, por regla general, los procedimientos instruidos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial (STSJ de Navarra de 22 de octubre de 2004).

Una responsabilidad patrimonial, que podemos contemplar en diversidad de campos de actuación pública como el derecho medioambiental y la contratación pública.

Desde el art.45 CE, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, regula la Responsabilidad Medioambiental. Así como leyes particulares, la la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (STSJ de Cataluña de 7 de diciembre de 2017). Siendo criterio de la STJUE de 18 de octubre de 2018, , asunto C-669/16, que la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a contribuir a la creación de la Red Natura 2000, en función de la representación que tengan en sus territorios respectivos dichos tipos de hábitats naturales y dichos hábitats de especies, al ser principios claves generales del Derecho de la Unión quien contamina paga y el principio de cautela, según la Sentencia del Tribunal General, de 17 de mayo de 2018 ”impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar, en el marco preciso del ejercicio de las competencias que les atribuye la normativa pertinente, las medidas apropiadas con vistas a prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses, primacía sobre los intereses económicos (sentencias de 21 de octubre de 2003, Solvay Pharmaceuticals/Consejo, T‑392/02, EU:T:2003:277, apartado 121 y jurisprudencia citada, y de 12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (France) y otros/Comisión, T‑31/07).

En la contratación pública, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, prevé en el artículo 311.2, que la responsabilidad del contratista será de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y de las prestaciones y servicios realizados, junto a la previsión del artículo 110 sobre las responsabilidades a que están afectas las garantías, el pago de intereses de demora y costes de cobro (artículo 198.4) (Resolución nº 1071/2018, de 23 de noviembre TACRC) casos de suspensión (artículo 208) o de resolución imputable a la Administración (artículo 213.2) (STS de 13 de mayo de 2015). Sobre la que el Consejo Consultivo de La Rioja, desde sus Dictámenes 59/2000 y 52/2001, en sintonía con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS de 11 y 13 de febrero de 1987 y 23 de febrero 1995), la de las STSJ de la Comunidad Valenciana (SSTSJ 16 de julio de 2001 y 21 de enero de 2001) y la doctrina del Consejo de Estado (Dictámenes 18 de junio de 1970 y 1459/1993), optó por la postura según la cual producido un daño por el contratista o concesionario la reclamación puede formularse directamente contra la Administración, sin perjuicio del derecho de repetición frente a este contratista o concesionario cuando le sea imputable (Dictamen 119/05). Criterio que mantuviera en sus Dictámenes 8/06 (daños por filtraciones imputables a la empresa concesionaria del servicio de suministro de aguas), 16/06 (daños a un paciente imputables a la empresa de ambulancias) ó 6/08 daños materiales en clínica concertada).

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