I. ¿Qué son los pliegos de condiciones?
Los pliegos de condiciones constituyen los documentos esenciales en un proceso de contratación pública ya que en ellos se recogen, de forma estricta y sistemática, las condiciones y requerimientos que disciplinan una licitación pública. En los diferentes pliegos se define el objeto del contrato y se establecen las condiciones o prescripciones técnicas del bien, servicio o de la obra que se contratará, la forma o modalidad para seleccionar al operador económico o contratista, y las reglas particulares del procedimiento de contratación, entre otros aspectos necesarios para arrojar seguridad jurídica a las personas interesadas en participar en ese tipo de procedimientos.
En resumen, los pliegos de condiciones definen toda la existencia del contrato, desde el inicio del proceso de licitación hasta su finalización, terminación y garantías; por ello, los pliegos son instrumentos esenciales que deben tenerse en cuenta por los licitadores para preparar sus respectivas ofertas, y, a través de ellos, se cumple con los principios transversales de publicidad y transparencia.
II. Características de los pliegos de condiciones
En la legislación de contratos del sector público, específicamente en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), se reconoce los pliegos de condiciones como una categoría jurídica, constituida por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas.
Estos instrumentos, además de tener naturaleza contractual, debido a que forman parte del expediente de contratación, ostentan carácter normativo, y, además, son considerados la ley del contrato, tal y como lo señaló la sentencia del Tribunal Supremo – Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, de 17 de octubre de 2000, en el Recurso Nº 3171/1995, ES:TS:2000:7424, al identificar a los pliegos como: “…la Ley del Contrato, por lo que ha de estarse siempre a lo que se consigne en él respecto del cumplimiento del mismo, teniendo en cuenta que para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de los contratos administrativos, es norma básica lo establecido en los pliegos de condiciones, puesto que en la contratación se regulan los derechos y obligaciones de la contrata, dando lugar a lo que se considera la Ley del Contrato…”.
III. Claridad en la redacción de los pliegos de condiciones
Según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) resulta absolutamente imprescindible que los pliegos de condiciones presenten una clara redacción para que todo posible licitador, normalmente informado y experimentado, y razonablemente diligente, tenga la oportunidad de hacerse una idea concreta de las prestaciones objeto del contrato que pretende ejecutar, y para poder formular, consecuentemente, su oferta de forma adecuada. (Véase STS (Sala Octava), de 31 de enero de 2013, asunto T 235/11).
IV. Tipos de pliegos de condiciones y su fundamento jurídico
La Subsección 2ª, del Capítulo I, Título I del Libro Segundo de la LCSP, regula los siguientes tipos de pliegos para los procedimientos de contratación pública:
(i) Pliegos de cláusulas administrativas generales.
(ii) Pliegos de cláusulas administrativas particulares.
(iii) Pliego de prescripciones técnicas generales.
(iv) Pliego de prescripciones técnicas particulares.
De igual forma, estos documentos esenciales, se encuentran regulados en los artículos 66, 67, 68 y 69 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP).
V. Pliegos de cláusulas administrativas generales
Los pliegos de cláusulas administrativas generales se encuentran regulados en el artículo 121 de la LCSP, y son aquellos pliegos de uso potestativo que se pueden aplicar de manera general a todos los contratos que pretendan efectuar sobre la base del mismo objeto, los órganos y entes que gocen de la condición de Administraciones Públicas que integren el sector público estatal.
Cabe resaltar que, en el ámbito de la Administración General del Estado, estos pliegos han de ser aprobados por el Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados, a propuesta del Ministro de Hacienda y Función Pública, y previo dictamen del Consejo de Estado.
En el caso de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales también podrán aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales, conforme a sus normas específicas, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiera.
En cuanto a su contenido, el artículo 66 del RGLCAP, señala que “Los pliegos de cláusulas administrativas generales contendrán las declaraciones jurídicas, económicas y administrativas, que serán de aplicación, en principio, a todos los contratos de un objeto análogo además de las establecidas en la legislación de contratos de las Administraciones públicas”. Además, se referirán a los siguientes aspectos de los efectos del contrato, a saber:
(i) Ejecución del contrato y sus incidencias;
(ii) Derechos y obligaciones de las partes;
(iii) Régimen económico;
(iv) Modificaciones del contrato, supuestos y límites;
(v) Resolución del contrato,
(vi) Extinción del contrato, recepción, plazo de garantía y liquidación.
VI. Pliegos de cláusulas administrativas particulares
Por su parte, los pliegos de cláusulas administrativas particulares, regulados en el artículo 122 de la LCSP, están referidos a las condiciones específicas de una licitación. En este caso, a diferencia de los pliegos de cláusulas administrativas generales, su implementación es de carácter obligatorio en cada expediente de la contratación, salvo en los casos de contratos menores previstos en el artículo 118 de la misma norma. Su aprobación corresponde a cada órgano de contratación y ha de presentar las siguientes características:
(i) Se han de aprobar en la fase de preparación del contrato, para lo cual se requiere el informe del servicio jurídico competente.
(ii) Sólo podrán ser modificados por error material, de hecho, o aritmético.
(iii) Se publicarán en el perfil del contratante.
En cuanto a su contenido, los mismos detallarán las especificaciones que sean determinantes del contrato de que se trate y del procedimiento y forma de adjudicación. En ese sentido, de conformidad con lo previsto en el artículo 67 del RGLCAP, contendrán:
(i) Definición del objeto del contrato.
(ii) Necesidades administrativas a satisfacer mediante el contrato y los factores de todo orden a tener en cuenta.
(iii) Presupuesto base de licitación.
(iv) Mención expresa de la existencia de los créditos precisos para atender a las obligaciones que se deriven para la Administración del cumplimiento del contrato hasta su conclusión.
(v) Plazo de ejecución o de duración del contrato.
(vi) Procedimiento y forma de adjudicación del contrato.
(vii) Importe máximo de los gastos de publicidad de licitación del contrato.
(viii) Documentos a presentar por los licitadores, así como la forma y contenido de las proposiciones.
(ix) Criterios para la adjudicación del concurso, por orden decreciente de importancia, y su ponderación.
(x) Indicación expresa, en su caso, de la autorización de variantes o alternativas, con expresión de sus requisitos, límites, modalidades y aspectos del contrato sobre los que son admitidas.
(xi) Garantías provisionales y definitivas, así como, en su caso, garantías complementarias.
(xii) Derechos y obligaciones específicas de las partes del contrato.
(xiii) Referencia al régimen de pagos.
(xiv) Causas especiales de resolución del contrato.
(xv) Plazo de garantía del contrato o justificación de su no establecimiento y especificación del momento en que comienza a transcurrir su cómputo.
No obstante lo anterior, en los contratos de obras los pliegos de cláusulas administrativas particulares, además de los datos antes expresados, contendrán las siguientes cuestiones:
(i) Referencia al proyecto y mención expresa de los documentos del mismo que revistan carácter contractual.
(ii) Criterios de selección del contratista.
(iii) Plazo total de ejecución del contrato.
(iv) Frecuencias de expedición de certificaciones de obras.
(v) Condiciones y requisitos para el pago a cuenta de actuaciones preparatorias, acopio de materiales y equipos de maquinaria adscritos a las obras.
(vi) Especificación de la dirección de la ejecución del contrato y forma de cursar las instrucciones para el cumplimiento del contrato.
Ahora bien, en cuanto a los contratos de suministros, además, de los aspectos generales, deberán observar lo previsto en el artículo 67.5 del RGLCAP.
VII. Pliegos de prescripciones técnicas generales
Las prescripciones técnicas que conforman este tipo de pliegos se encuentran definidas en el artículo 125 de la LCSP, y en función del tipo de contrato (bienes, obras o servicios) se llevará a cabo la redacción del pliego.
En cuanto a su contenido, el mismo contempla las prescripciones técnicas que hayan de regir la realización de la prestación y la definición de sus cualidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la LCSP.
En el caso de los pliegos de prescripciones técnicas generales, al igual que los pliegos de cláusulas administrativas generales, son potestativos, pero, si existen, se deben aplicar a todos los contratos del mismo tipo de la administración.
VIII. Pliegos de prescripciones técnicas particulares
Finalmente, en cuanto a los pliegos de prescripciones técnicas particulares, previstos en el artículo 124 de la LCSP, observamos que los mismos, presentan la peculiaridad de incorporarse de manera obligatoria en los expedientes de la contratación y son aprobados por cada órgano de contratación. Al igual que en los pliegos de condiciones administrativas particulares, el pliego de prescripciones técnicas se aprueba en la fase de preparación del contrato con carácter previo a la autorización del gasto o al mismo tiempo que ésta, pero siempre antes de la licitación.
Asimismo, sólo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho, o aritmético, tal como lo establece el artículo 124 de la LCSP. Finalmente, su contenido se encuentra regido por lo estipulado en el artículo 68 del RGLCAP.
