I. ¿Qué son las subvenciones?
Las subvenciones pueden ser definidas como una disposición patrimonial, principalmente de carácter dineraria, realizada con cargo a los fondos públicos por las Administraciones públicas, organismos y demás entidades de derecho público, y en ejercicio de una potestad administrativa, a favor de una persona pública o privada que la recibe a fondo perdido, con el fin de llevar a cabo la realización de determinados comportamientos de hacer o de abstenerse, que han sido considerados como de interés general por la Administración otorgante, la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), debe cumplir con los siguientes requisitos:
(i) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
(ii) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
(iii) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
En ese sentido, los beneficiarios de una subvención tendrán la obligación de:
(i) Cumplir el objetivo determinado.
(ii) Ejecutar el proyecto que corresponda.
(iii) Realizar la actividad indicada.
(iv) Adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.
(v) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.
No obstante, en función de la obligación legalmente prevista, ¿Qué pasa cuando no se cumple con el objeto de la subvención?.
II. Objeto de las subvenciones
De conformidad con lo establecido en el artículo 17.3 de la LGS, la norma reguladora de las bases de concesión de las subvenciones será el instrumento en el que se establecerá, entre otros aspectos, la definición del objeto de la subvención, el plazo y la forma de justificación del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos, por parte del beneficiario o de la entidad colaboradora, en su caso.
Adicionalmente, este importante instrumento jurídico establecerá los criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, debiendo responder al principio de proporcionalidad.
III. La justificación de las subvenciones públicas como mecanismo para la comprobación del cumplimiento del objeto de las subvenciones
La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.
La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gastos o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública, constituyéndose de esa forma en el documento que permitirá demostrar el cumplimiento o incumplimiento del objeto de la subvención.
El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención o la justificación insuficiente de la misma llevará consigo el reintegro.
Visto lo anterior, corresponderá al órgano concedente comprobar la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.
IV. ¿Cuál es el plazo para justificar el cumplimiento de las actividades subvencionadas?
Las normas de las bases reguladoras correspondientes, establecerán el plazo que tiene el beneficiario para justificar el cumplimiento de las actividades subvencionadas, sin embargo, el órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad del mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de terceros.
Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada. La falta de presentación de la justificación en el plazo de quince días llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la LGS.
V. ¿Qué ocurre cuando no se cumple con el objeto de la subvención?
Se debe tomar en consideración que el beneficiario de una subvención tiene las siguientes obligaciones:
(i) Cumplir todos y cada uno de los objetivos, actividades, y proyectos.
(ii) Adoptar los comportamientos que fundamentaron la concesión de la subvención.
(iii) Cumplir los compromisos asumidos con motivo de la misma.
En este sentido, se evidencia que la principal consecuencia que apareja el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención, es el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta.
VI. ¿Cuál es el plazo que tiene la administración para iniciar la acción de reintegro de una subvención y desde qué momento se comienza a computar?
Cuando no se cumple el objeto de la subvención, la administración podrá iniciar la acción de reintegro, teniendo un plazo legalmente de prescripción previsto para ello en el artículo 39.1 de la LGS, de cuatro años, computados de la manera siguiente:
(i) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
(ii) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30 de la LGS.
(iii) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
El plazo de prescripción se podrá interrumpir cuando se verifique cualquier actividad fehaciente de la Administración o del beneficiario, específicamente según los supuestos previstos en el artículo 39.3 de la LGS.
VII. ¿Cómo se tramita el procedimiento para el reintegro?
El procedimiento para el reintegro se regirá por lo dispuesto en:
(i) Los artículos 41 a 43 de la LGS.
(ii) Los artículos que van desde el 94 al 101 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones (RGLS).
(iii) Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, previstas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
(iv) Las normas de las bases reguladoras correspondientes.
El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por iniciativa propia, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. También se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Administración del Estado.
En la tramitación del procedimiento se deberá garantizar, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.
El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo. En este caso, la resolución del procedimiento de reintegro pondrá fin a la vía administrativa.
Es importante destacar que, los créditos a reintegrar y los procedimientos previstos para su exigencia de conformidad con lo previsto en el artículo 38 de la LGS, tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza, además, lo previsto en la Ley General Presupuestaria.
Por otra parte, conviene indicar que en el procedimiento de reintegro, específicamente en cuanto al interés de demora aplicable en materia de subvenciones, será el interés legal incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente.
Asimismo, es de resaltar que, los procedimientos para la exigencia del reintegro de las subvenciones, tendrán siempre carácter administrativo.
VIII. Devolución voluntaria del perceptor
El artículo 90 del RLGS establece expresamente que “se entiende por devolución voluntaria aquella que es realizada por el beneficiario sin el previo requerimiento de la Administración», añadiendo que “en la convocatoria se deberán dar publicidad de los medios disponibles para que el beneficiario pueda efectuar esta devolución”, y que, cuando se produzca, “la Administración calculará los intereses de demora […] hasta el momento en que se produjo la devolución efectiva por parte del beneficiario”.
En la práctica se presentan situaciones con respecto a la falta de información sobre cómo hacer la devolución, en la mayoría de las convocatorias, en las guías justificativas o en las bases de concesión de las subvenciones, y esto influye en las escasas y efectivas devoluciones voluntarias, situación que, a nuestro entender, no puede generar consecuencias negativas para aquella persona que busca materializar la devolución y a quien se le dificulta tal acción.
