I. Notas introductorias sobre el acto presunto en el Derecho Administrativo
Los actos administrativos son una de las conceptualizaciones más importantes del Derecho Administrativo, por cuanto que éstos son el pilar fundamental o la base sobre la que se construye todo el ordenamiento jurídico administrativo.
Adentrándonos en la definición de acto administrativo, para poder ser catalogado como tal, deben concurrir en él dos requisitos básicos. Por un lado, la condición de acto jurídico, es decir, hecho humano realizado por voluntad consciente y exteriorizada que produce efectos jurídicos. Y, por otro lado, la necesaria participación de la Administración como sujeto activo del mismo.
Sin embargo, dependiendo de si el acto administrativo se materializa en una resolución notificable al interesado o no, podemos atender a una clasificación de los actos administrativos en actos expresos y actos presuntos.
Mientras que en los primeros, la Administración manifiesta su voluntad mediante una resolución que se notifica a los interesados; los actos presuntos, objeto de este artículo, son los determinados por la norma cuando la Administración no ha dictado resolución expresa en plazo. A estos últimos se les conoce también como silencio administrativo.
II. Concepto de acto presunto en el Derecho Administrativo
Tal y como adelantamos, un acto administrativo es la manifestación de voluntad de la Administración Pública. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, la “LPACAP”), la Administración tiene la obligación de resolver y dictar una resolución expresa y notificable en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
Sin embargo, en ocasiones la Administración Pública no dicta resolución acogiéndose a la herramienta del silencio administrativo. Este silencio administrativo o acto presunto puede ser positivo o negativo, o, en otras palabras, estimatorio o desestimatorio de la pretensión del ciudadano. Pero a través de esta figura del acto presunto o silencio administrativo, el ciudadano no se queda sin contestación.
Con el acto presunto no existe una declaración de voluntad por parte de la Administración, sino que se podría hablar de la generación de una ficción para garantizar una debida protección al interesado.
III. Regulación de los actos presuntos en Derecho Administrativo
Los actos presuntos en el Derecho Administrativo se encuentran regulados en el artículo 24 de la LPACAP.
Más concretamente, el artículo 24.4 de la LPACAP establece que los actos administrativos que se produzcan por silencio administrativo –actos presuntos– tendrán validez ante cualquier persona, siendo indiferente si es física, jurídica, pública o privada.
Los efectos de los actos presuntos se producen desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y la existencia de este acto presunto puede ser acreditado mediante cualquier medio de prueba aceptado en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio.
Dicho certificado acreditativo del silencio y del acto presunto, se expedirá de oficio por el órgano administrativo competente para resolver en el término de 15 días desde que expire el plazo máximo de resolución del procedimiento. Sin embargo, la LPACAP también establece la posibilidad de que el interesado lo solicite en cualquier momento, computando el plazo de los 15 días desde el día siguiente a aquél en el que la solicitud del interesado tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración.
IV. Naturaleza de los actos presuntos en el Derecho Administrativo
El acto presunto o silencio administrativo es una acción administrativa simple. Esto se debe a que es una norma la que otorga efectos a la inacción de la Administración.
Tal y como hemos visto, el ordenamiento jurídico administrativo lo trata como un acto legítimo que ocasiona la misma eficacia que un acto emitido de manera expresa. Sin embargo, no debemos olvidar que se trata de un evento anormal, debido a que la obligación de la Administración es resolver el procedimiento de manera expresa con un acto notificable al interesado.
Asimismo, los actos presuntos o silencios administrativos siempre ocasionan más problemas que los actos administrativos expresos. De ahí que la Administración tenga la obligación de resolver los procedimientos de manera expresa evitando así que, en garantías de ciudadanía, el interesado anticipe el efecto del silencio.
V. Tipos de actos presuntos
Como ya destacamos anteriormente, cuando se habla de acto presunto o silencio administrativo, no existe acto expreso y material por parte de la Administración en el que admita o deniegue, en el lapso de tiempo fijado por ley, la solicitud del interesado.
Sin embargo, dependiendo del tipo de procedimiento en el que tenga lugar el silencio administrativo, podemos encontrarnos varios tipos de actos presuntos:
(i) Acto presunto positivo.
Los actos presuntos positivos, son aquellas faltas de resoluciones administrativas en las que se concede la pretensión del interesado.
Según lo establecido en el artículo 24 de la LPACAP, se entiende como acto presunto positivo la falta de resolución en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Sin embargo, como excepción a este punto nos encontramos los casos en los que una ley o estatuto del Derecho de la Unión Europea o Derecho Internacional aplicable establezca otra cosa.
(ii) Acto presunto negativo.
Al contrario de lo que sucedía con los actos presuntos anteriores, la falta de resolución en estos casos debe entenderse como denegación o rechazo de la pretensión del interesado.
El artículo 24 de la LPACAP establece que se entenderá por acto presunto negativo aquél que tenga lugar en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición que derivase en la transferencia al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, supongan el ejercicio de actividades dañinas para el medio ambiente, o en los procedimientos de responsabilidad patrimonial contra la Administración.
También deberá entenderse como acto presunto negativo aquellos que tengan lugar en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a instancia de parte. Como excepción de lo anterior, se entenderá estimatorio el acto presunto cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra un acto presunto negativo y no tenga que ver con ninguna de las materias descritas anteriormente.
VI. Efectos del acto presunto en el Derecho Administrativo
El acto presunto en el Derecho Administrativo, como hemos visto anteriormente, tiene plena eficacia como si de un acto administrativo expreso se tratase.
Sin embargo, la LPACAP establece que en los procesos en los que la Administración esté ejerciendo sus potestades sancionadoras, la inactividad de la Administración producirá la caducidad del requerimiento. En otras palabras, en el marco de los procedimientos sancionadores, los actos presuntos o silencios administrativos causan la culminación del proceso.
El acto presunto no exime la obligación a la Administración de emitir una resolución expresa, lo que en términos de la ley permite al solicitante esperar el pronunciamiento. El artículo 24.3 de la LPACAP establece que la obligación de dictar resolución expresa, está sujeto al siguiente régimen:
(i) En los casos de actos presuntos positivos, la resolución expresa posterior sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
(ii) En los casos de actos presuntos negativos, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo podrá adoptarse sin vinculación al sentido del acto presunto.
VII. Impugnación de los actos presuntos en el Derecho Administrativo
Como acto administrativo que son los actos presuntos, éstos pueden ser recurridos e impugnados por los interesados.
En estas situaciones en las que la Administración no ha resuelto expresamente el procedimiento, se crea la ficción del acto presunto o silencio administrativo que garantiza a quien no ha visto su pretensión resuelta, no vea entorpecido el legítimo ejercicio de sus derechos y pueda obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Es por ello que, contra los actos presuntos, se podrán interponer los siguientes recursos:
(i) Recurso de alzada o de reposición. Se podrá interponer contra aquellos actos que no pongan fin a la vía administrativa en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del acto presunto.
(ii) Recurso contencioso-administrativo. Hay que atender a lo dispuesto por la Sentencia de 10 de abril de 2014 del Tribunal Constitucional ya que mediante dicha resolución se declara que no resulta de aplicación el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no estando, por tanto, sometidos los actos presuntos, a plazo alguno para recurrirlos mediante el recurso contencioso-administrativo.
