I. ¿Qué se entiende por relación de puestos de trabajo?
De conformidad con el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, de la Real Academia Española, se entiende por relación de puestos de trabajo (RPT) el “Documento en el que se describen de manera ordenada todos los puestos de trabajo existente en el seno de una administración, departamento administrativo o entidad pública, con indicación de sus características esenciales”.
En ese sentido, las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado, son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.
II. Normas que regulan la relación de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas
Dentro de las normas que regulan las relaciones de puestos de trabajo, podemos encontrar:
(i) La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública; ley que a la fecha se encuentra parcialmente vigente, siendo la primera norma que reguló en su artículo 15, las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado.
(ii) Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, regulación concreta para las Corporaciones Locales.
(iii) La Orden de 2 de diciembre de 1988, sobre relaciones de puesto de trabajo de la Administración del Estado.
(iv) El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, el cual es de aplicación general a las relaciones de puestos de trabajo.
III. Naturaleza jurídica de la Relación de Puestos de Trabajo
La naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo, ha sido un tema debatido, en el cual tanto la jurisprudencia y la doctrina han mantenido una posición oscilante, llegándose a considerar a las RPT, como norma jurídica para algunos, pero otros, en cambio, se inclinan en que la naturaleza de las mismas responde a la de simples actos administrativos aplicativos, pero de carácter general y para destinatarios indeterminados.
Sobre este particular, inicialmente, la Jurisprudencia, opinó que las RPT, aprobadas por las Administraciones Públicas, en ejercicio de sus facultades organizativas, aunque encuadrables en la materia de personal, participaban de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general. Sin embargo, posteriormente, el Tribunal Superior, determinó que las relaciones de puestos de trabajo, participaban de la naturaleza de auténticos actos administrativos, si bien de carácter plúrimos, esto es, actos administrativos que tienen un número indeterminado y posible de destinatarios, existiendo una corriente, para quienes las RPT, como posición ecléctica, mantenían una dualidad sobre la naturaleza de las mismas, a los fines de permitir el acceso al recurso de casación.
No obstante, de conformidad con la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de febrero de 2014, Número de Recurso 2986/2012, (ES:TS:2014:902), se determinó “…que la doctrina de la doble naturaleza de un ente jurídico, como es la RPT, según el plano en el cual se considere, no resulta teóricamente la más adecuada, pues la idea de una naturaleza dual ofrece indudables dificultades en pura lógica jurídica. Lo correcto es entender que cada ente de derecho debe ser caracterizado de modo unitario, en sí mismo, y sobre la base de dicha caracterización unívoca, a la hora de resolver los problemas que pueden suscitarse en la vida jurídica de la RPT, buscar la solución adecuada (…) La Sala considera por ello que no debe continuar proclamando la doble naturaleza de las RRPPT: a efectos procesales, como disposiciones de carácter general ;y a efectos sustantivos o materiales, como actos administrativos plúrimos.”
Destacando la referida sentencia que “…en la alternativa conceptual de la caracterización como acto administrativo o como norma, entendemos que lo procedente es la caracterización como acto, y no como norma o disposición general. (…) para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto. (…) entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.
La aludida sentencia es cónsona, al establecer que “…lo único que hace la RPT al ordenar los distintos puestos, es singularizar dicho estatuto genérico en relación con cada puesto, al establecer para él las exigencias que deben observarse para su cobertura y los deberes y derechos de los genéricamente fijados por las normas reguladores del estatuto de los funcionarios, que corresponden a los funcionarios que sirven el puesto. Pero tales exigencias, deberes y derechos no los regula la RPT, sino que vienen regulados en normas jurídicas externas a ella (categoría profesional, nivel de complemento de destino, complemento específico, en su caso, etc…), siendo la configuración del puesto de trabajo definido en la RPT simplemente la singularización del supuesto de hecho de aplicación de dichas normas externas. En tal sentido la función jurídica de la RPT no es la de ser norma de ordenación general y abstracta de situaciones futuras, sino la de ser un acto-condición, mediante el que, al establecer de modo presente y definitivo el perfil de cada puesto, este opera como condición y como supuesto de hecho de la aplicación al funcionario que en cada momento lo sirve de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial.
Hemos así de conducir, rectificando expresamente nuestra jurisprudencia precedente, que la RPT debe considerarse a todos los efectos como acto administrativo, y que no procede para lo sucesivo distinguir entre plano sustantivo y procesal.”
IV. Características principales de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado
Las relaciones de puestos de trabajo jurídicamente poseen las siguientes características:
- Comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del personal funcionario de cada centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por personal eventual, así como los que puedan desempeñarse por personal laboral.
- Indicarán, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral.
- A través de las relaciones de puestos de trabajo, se realizará la creación, modificación, refundición y supresión de puestos de trabajo.
V. ¿Quién elabora las relaciones de puestos de trabajo?
Los departamentos Ministeriales elaborarán las propuestas de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario y laboral, tanto del propio Ministerio como de los organismos autónomos dependientes del mismo y las remitirán a la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones. En los ámbitos autonómicos y locales, corresponderá a los gobiernos respectivos, aun cuando haya localidades que no han elaborado sus respectivas relaciones de puestos de trabajo.
VI. Fases para la elaboración de las relaciones de puestos de trabajo
El primer paso de la elaboración de los puestos de trabajo es el de describir los puestos de trabajo existentes en la organización. La descripción de puestos es el estudio que permite concretar y reflejar documentalmente la naturaleza, contenido y alcance de cada puesto de trabajo en una organización.
Posteriormente debe pasar al análisis de los puestos de trabajo, que se trata de un proceso objetivo, en la medida en que no tiene en consideración a la persona que ocupa el puesto de trabajo, sino en las actividades que se deben cumplir y en el propio puesto.
A continuación, se debe verificar la valoración de puestos de trabajo, que consiste en la cuantificación del valor diferencial de contenido e importancia que existe entre cada uno de los puestos de trabajo. La valoración de puestos ha de extenderse a la totalidad de puestos, ya que todos han de obtener una conceptualización que sirva de medida para su jerarquización, para la fijación de sus retribuciones complementarias y para saber cuál es la forma de su provisión. Resulta fundamental que en el expediente de elaboración quede constancia de que se ha realizado la valoración y cómo se ha hecho ésta, cuáles fueron los factores que se tuvieron en cuenta para la valoración, que ésta se haya hecho siguiendo unos criterios equitativos, y no se haya realizado de manera arbitraria.
Por último, la fase de negociación que se trata de un trámite obligatorio. En términos generales, para el personal funcionario existe una mesa general de negociación en cada entidad como órgano específico de negociación. Por lo que se refiere al personal laboral, la comisión negociadora además del comité de empresa o los delegados de personal (en entidades pequeñas), son los órganos legitimados para la negociación. Se pueden unir a la comisión negociadora las principales autoridades públicas y los asesores que hayan elaborado el proyecto respectivo. En esta fase se expondrá la respectiva relación de puesto de trabajo y se procederá a su negociación. Aunque hay que aclarar que, según el Tribunal Supremo, la negociación no es lo mismo que la concertación -llegar a un acuerdo-, por lo que el bloqueo negociador no impide que la Administración la apruebe.
VII. ¿Quién aprueba las relaciones de puestos de trabajo?
En el caso de la Administración General del Estado, las relaciones de puestos de trabajo, serán aprobadas por el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones). Una vez aprobada, serán publicadas en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
En el caso de las Comunidades Autónomas, corresponderá su aprobación al Gobierno autonómico y, finalmente, en las Entidades Locales, la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo corresponde al Pleno del Ayuntamiento. No obstante, en los municipios de gran población se atribuye a la Junta de Gobierno Local. En cualquier caso, debe publicarse en el Boletín Oficial de la Provincia que corresponda en cada ámbito territorial, para luego remitir una copia a la Administración General del Estado y a la Comunidad Autónoma respectiva.
Las relaciones de puestos trabajos debidamente aprobadas por las respectivas Administraciones Públicas deberán ser cargadas en el portal de transparencia para garantizar su adecuada publicidad.
VIII. ¿Pueden ser modificadas las relaciones de puestos de trabajo una vez aprobadas?
Una vez aprobadas las relaciones de puestos de trabajos, podrán modificarse siguiendo un procedimiento igual para su aprobación. En ese sentido, se tramitarán igualmente a propuesta de los Departamentos Ministeriales y se aprobarán por la Comisión ejecutiva de la Comisión Interministerial.
IX. ¿Cuáles son los grupos profesionales que comprenderán la relación de puestos de trabajo?
Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo.
En ese sentido, los cuerpos y escalas que comprenderán la relación de puestos de trabajo, se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:
(i) Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
(ii) Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.
(iii) Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso.
C1: Título de Bachiller o Técnico.
C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
X. ¿Cuál es el requisito a cumplimentar para la provisión de puestos de trabajo?
La provisión de puestos de trabajo a desempeñar por personal funcionario, así como la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo, requerirán que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones de puestos de trabajo.
XI. ¿Quiénes pueden ejercer los puestos de trabajo de la Administración General del Estado y de sus Organismos Autónomos, así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social?
Los puestos de trabajo de la Administración General del Estado y de sus Organismos Autónomos, así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, con carácter general serán desempeñados por funcionarios públicos.
No obstante, se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral:
(i) Los puestos de naturaleza no permanente y aquéllos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo.
(ii) Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos.
(iii) Los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores.
(iv) Los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño.
(v) Los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares.
(vi) Los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo.
XII. ¿Qué recurso cabe contra una RPT?
La consideración de las relaciones de puestos de trabajo, como actos administrativos de carácter general, es determinante a la hora de conocer el medio de impugnación de las mismas, desprendiéndose de la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, de fecha 5 de febrero de 2014, Número de Recurso 2986/2012, (ES:TS:2014:902), que contra el acto de aprobación de una RPT, sólo cabe recurso potestativo de reposición en vía administrativa y recurso contencioso administrativo en vía judicial, en el plazo de dos meses a contar del día siguiente al de la notificación.
No obstante, es menester indicar que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, para conocer de estos recursos en vía jurisdiccional, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado. Asimismo, es importante destacar que la relación de puestos de trabajo tiene vedado el acceso al recurso de casación.
