I. ¿Qué es el suelo no urbanizable?
El suelo no urbanizable, también conocido como rural o rústico, es una de las categorías de suelo contenidas, con carácter general, en las diferentes legislaciones autonómicas. Consiste en aquella parte del suelo que se encuentra excluido del proceso urbanizador y que no puede ser transformado en suelo urbano por las características que éste presente, las cuales deben ser objeto de protección especial.
II. ¿Es lo mismo suelo no urbanizable y suelo en situación básica rural?
El suelo no urbanizable ha sido denominado por las diferentes normas urbanísticas de tres formas diferentes: suelo no urbanizable, suelo rural o suelo rústico. Sin embargo, a la luz de la Ley del Suelo, el concepto de suelo no urbanizable y suelo rural no resultan plenamente idénticos.
De acuerdo con lo recogido en el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, todo el suelo se encuentra, a efectos de dicha ley, en una de las situación básicas: rural o urbanizado.
En este sentido, de acuerdo con lo establecido en dicha normativa, se encuentra en situación básica rural el siguiente suelo:
(i) El suelo no urbanizable que se encuentra protegido por las características en él concurrentes.
(ii) El suelo que está previsto en los instrumentos de ordenación territorial para su transformación a suelo urbanizado, pero que se encuentran en esta situación básica rural hasta que finalice la correspondiente actividad de urbanización.
(iii) Suelo que no reúna las características establecidas en la legislación para ser considerado suelo urbano.
III. Categorías de suelo no urbanizable
La legislación en materia urbanística contempla dos categorías de suelo no urbanizable: el suelo no urbanizable común y el suelo no urbanizable sujeto a especial protección. A continuación, los analizamos con mayor profundidad y alcance:
De un lado, el suelo no urbanizable común, o también conocido como genérico y ordinario, es aquél que posee unas características naturales que no le hacen merecedor de una protección especial, y que tampoco resulta adecuado para su transformación en urbano debido, bien a sus características físicas, bien por su innecesaridad para el desarrollo urbano sostenible de acuerdo con el modelo adoptado por el planeamiento urbanístico.
Por otro lado, el suelo no urbanizable protegido incluye el que debido a sus valores, riesgos o características naturales está sometido a un régimen de protección especial incompatible con los procesos de transformación urbanística. Estos tipos de suelos son aquellos que albergan valores naturales, paisajísticos o ecológicos cuya conservación es relevante para el interés general.
IV. ¿Qué facultades tiene la propiedad de suelo no urbanizable?
El derecho de propiedad del suelo contiene un conjunto de facultades y deberes propios. En lo que a las facultades respecta, se diferencian dos grupos de acuerdo con la teoría general del derecho civil de propiedad:
(i) Las facultades de uso, disfrute y explotación del suelo.
(ii) Las facultades de disposición.
Asimismo, tal y como recoge la legislación urbanística actual, el suelo no urbanizable está sujeto a dos prohibiciones:
(i) La prohibición de parcelación supone que el suelo no urbanizable no puede ser objeto de división en fincas, parcelas o terrenos que puedan inducir al establecimiento de nuevos asentamientos o núcleos de población.
Es decir, el suelo no urbanizable no puede ser parcelado urbanísticamente, por lo que únicamente podrán realizarse parcelaciones o segregaciones de carácter agrario de conformidad con lo establecido en la legislación sectorial aplicable.
Mediante la imposición de este tipo de prohibiciones, la legislación urbanística busca evitar la formación en suelo no urbanizable de asentamientos residenciales o núcleos de población que no posean los equipamientos o infraestructuras mínimas necesarias.
(ii) Otra de las limitaciones a las que está sometido el suelo no urbanizable es a la prohibición de fraccionamiento o segregación contraria a la legislación sobre unidades mínimas de cultivo.
Esta limitación supone que los terrenos no podrán ser objeto de división contradiciendo lo establecido en la legislación agraria o similar aplicable. Con ello, lo que se persigue es el mantenimiento de la estructura de la propiedad rústica de conformidad con su destino natural.
Además de las facultades o limitaciones anteriores, la legislación señala que el suelo no urbanizable podrá contener las instalaciones o construcciones necesarias para explotar y disfrutar del mismo que la ley permita y que no tengan carácter de edificación.
Asimismo, el suelo no urbanizable con protección especial queda sujeto a la preservación de dichos valores y características que lo hacen merecedor de la protección, y sólo podrán someterse a los actos de transformación que la legislación aplicable permita expresamente.
En cuanto a las facultades que corresponde a la propiedad del suelo en situación básica rural pero que los instrumentos de ordenación territorial prevean su transformación a suelo urbanizado, la Ley del Suelo prevé:
(i) El derecho a consultar a las Administraciones competentes sobre los instrumentos y criterios de ordenación territorial, las obras necesarias a realizar, etc.
(ii) Participar en las ejecuciones necesarias.
(iii) Realizar y presentar los instrumentos de ordenación que correspondan, cuando no se haya reservado la iniciativa pública de ordenación y ejecución urbanística.
(iv) La realización de obras y usos de carácter provisional que no estén expresamente prohibidos por la legislación territorial aplicable.
(v) El derecho de usar, disfrutar y disponer del terreno siempre que sea compatible con la previsión ya contenida en el instrumento de ordenación territorial que contemple su urbanización.
V. ¿Cuáles son los deberes que tiene el propietario del suelo no urbanizable o carente de urbanización?
Ya sea el suelo no urbanizable o el carente de urbanización, los deberes del propietario según lo recogido en el artículo 16 de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana consisten en conservar y realizar todas las obras que sean necesarias para mantener el suelo y su masa vegetal con el fin de reducir el riesgo de incendio, erosión, contaminación, inundación, etc.
Asimismo, el propietario deberá llevar a cabo las actividades de replantación o reforestación necesarias para recuperar la vegetación en aquellas áreas que hayan padecido alguna catástrofe natural o actividad humana no autorizada
Cuando el suelo no se encuentre sujeto al régimen de actuación de urbanización, la ley establece como obligación del propietario, pagar las prestaciones patrimoniales que establezca la legislación aplicable para legitimar los usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria, así como, sufragar y ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones autorizables con las redes generales para su incorporación al dominio público, cuando estas deban formar parte del mismo.
Sin embargo, cuando el suelo en situación rural esté sometido al régimen de transformación urbanística, el propietario deberá asumir la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación de manera equitativa y deberá permitir que el responsable de ejecutar dicha actuación ocupe los bienes necesarios para ello.
VI. Aprovechamiento del suelo no urbanizable
El derecho o facultad al aprovechamiento urbanístico del suelo no urbanizable depende de lo que recoja la legislación y el planeamiento, pero no se trata de una facultad intrínseca del derecho de propiedad del mismo.
Como se ha analizado anteriormente, el suelo, según la legislación estatal básica, se puede clasificar en suelo en situación básica rural o suelo urbanizado y los que se encuentran en situación básica rural pueden a su vez ser divididos en suelos no susceptibles de transformación urbanística (suelo no urbanizable) y terrenos que pueden transformarse en suelo urbanizado.
Pues bien, cuando se trata del suelo no urbanizable o rural, no puede hablarse realmente de aprovechamiento urbanístico o de una facultad de participación en actuaciones de urbanización, sino que lo correcto sería hablar de aprovechamiento rural.
La propia Ley el Suelo y Rehabilitación Urbana distingue entre aprovechamiento rural o primario que va asociado a la explotación de los recursos naturales, y el aprovechamiento rural extraordinario que engloba actos constructivos y usos específicos de interés público.
El primero de los tipos de aprovechamiento implica que el suelo no urbanizable será empleado de conformidad con su naturaleza y de acuerdo con lo establecido en la legislación aplicable, a usos agrícolas, ganaderos, cinegéticos o cualquier otro relacionado con la explotación de los recursos naturales.
Esto no implica que no puedan ejecutarse sobre estos suelos instalaciones o construcciones, pues como hemos visto en las facultades asociadas a este tipo de suelo, el propietario podrá realizar las instalaciones y construcciones que sean necesarias para el uso y disfrute del mismo con arreglo a su naturaleza primaria y de conformidad con las determinaciones contempladas en la legislación aplicable.
En relación con el aprovechamiento extraordinario del suelo no urbanizable, como hemos podido observar, se trata de un suelo que no es apto para su urbanización especialmente protegido o preservado del desarrollo urbano. Sin embargo, de manera excepcional, la legislación aplicable ha permitido procedimientos de autorización de usos y aprovechamientos distintos a los que en principio serían los propios de la naturaleza del suelo no urbanizable.
Estos procedimientos extraordinarios podrán legitimarse cuando sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y desarrollo rural o que deban situarse en el medio rural. En estos casos, y de manera excepcional, los instrumentos de ordenación pueden determinar un índice de edificabilidad máxima sobre la parcela.
Esto suele acarrear dos consecuencias: la primera, la obligatoriedad de pagar un canon o prestación por parte del promotor de la actuación y la segunda, la intervención del órgano competente autonómico, sin perjuicio de las licencias y autorizaciones que deban ser emitidas por el órgano municipal.
