I. ¿Qué es una circular administrativa?
La circular administrativa ha sido definida por cierto sector de la doctrina conformado, entre otros, por Antonio Royo-Villalona, Fernando Garrido Falla, Jesús González Pérez y Eduardo García de Enterría, como normas dictadas por los órganos superiores para determinar el modo de proceder de sus subordinados, por lo que, no se trata de manifestaciones de la potestad reglamentaria, sino del poder jerárquico, en el sentido de que la circular administrativa no ha sido configurada para dictar nuevas reglas de derecho, sino sólo para indicar a los funcionarios que han de aplicar una Ley o un Reglamento, la manera en que deben entender las disposiciones de la Ley o del Reglamento y, por consiguiente, aplicarlas.
Por lo tanto, la circular administrativa tiene efecto de orden interior, toda vez que se impone a los funcionarios en virtud del deber de obediencia jerárquica de éstos; por el contrario, no está ligada a los administrados ni se les impone, considerándose a tales fines que la circular administrativa tiene solamente un efecto de orden interior, en virtud de que -como se mencionó anteriormente-, se dirige a los funcionarios como una vía por la que se hace efectiva la potestad jerárquica de las autoridades superiores respecto de los funcionarios subordinados.
Es oportuno indicar que actualmente la denominación de circulares administrativas no se encuentra prevista ni en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (denominada en lo sucesivo, Ley 40/2015), ni en las Leyes que disciplinan la organización y el funcionamiento del Gobierno o la Administración General del Estado, pese que anteriormente sí se encontraban previstas; no obstante, el artículo 6 de la Ley 40/2015 se refiere, sin embargo, a una figura que ha sido asimilable a las circulares administrativas, como son las “instrucciones y órdenes de servicios” . En ese sentido, dada la naturaleza de estos instrumentos administrativos es necesario saber a efectos legales como recurrir una circular administrativa.
II. Contenido de la circular administrativa
De acuerdo con lo establecido en la Sentencia de la Sala Contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, de 26 de enero de 2021 (rec.3439/2019), se tiene como contenido propio de una circular administrativa, lo siguiente: “…como es el de fijar unos criterios o pautas interpretativas, aclarando o ilustrando a los funcionarios sobre la interpretación del Reglamento efectuada por el superior jerárquico, a fin de unificar los criterios de su aplicación por los órganos y unidades que de él dependen y conseguir una interpretación y aplicación homogénea de la norma. Ofrece, por tanto, una interpretación para exclusivo uso interno, pues sólo los órganos dependientes de la Dirección General que la emite son sus destinatarios, sin que tenga incidencia ni vinculación alguna para los terceros administrados que en absoluto están sometidos a esta interpretación efectuada por la Dirección General y que, si la consideran desacertada, pueden expresar tal disconformidad al impugnar los actos de aplicación del reglamento que la asuman.”
III. ¿Son impugnables las circulares administrativas?
Para determinar si las circulares administrativas son impugnables, tomaremos en consideración para ello, lo establecido en la Sentencia de la Sala Contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, de 26 de enero de 2021 (rec.3439/2019), en cuanto que: “la dimensión meramente interna de la circular sin incidencia directa en los derechos de los ciudadanos determina que sea necesario un previo acto singular que la aplique para que las pautas interpretativas que en ella se contienen sean susceptibles de impugnación jurisdiccional.”
IV. ¿Cómo recurrir una circular administrativa?
Con respecto a la forma de recurrir una circular administrativa, la Sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, de 26 de enero de 2021 (rec.3439/2019), ha señalado que: “cuando las circulares e instrucciones se ajustan a su objeto y ámbito, no son recurribles en vía judicial, de manera que sólo los actos de aplicación de la misma podrán ser enjuiciados en el orden contencioso administrativo. (…) cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC.
En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten.
En suma, la circular cuestionada no pretende innovar el ordenamiento jurídico regulando la conducta de los ciudadanos, sus únicos destinatarios son los órganos jerárquicamente dependientes de la Dirección General que la dicta a los que imparte unas determinadas pautas de interpretación sobre un requisito contenido en una norma (…) que sólo a ellos vinculan por su relación jerárquica, de forma que su incumplimiento sólo tiene trascendencia en el ámbito doméstico, pues puede acarrear la responsabilidad disciplinaria del funcionario, pero no tiene repercusión alguna en la validez del acto administrativo que se dicte cuyo único parámetro de validez serán las normas a cuyo amparo se haya producido ( art. 21.2 de la Ley 30/1992 , actual art. 6 de la Ley 40/2015 ). Es pues, en los actos de aplicación de la circular en los que se acoja la interpretación que en ella se expresa cuando ésta tendrá eficacia ad extra e incidirá en los derechos de los ciudadanos, y es, por ello, en la impugnación de tales actos que la acojan en la que podrá cuestionarse su acierto o desacierto.”
Esto quiere decir que, cuando las circulares e instrucciones se ajustan a su objeto y ámbito, no son recurribles en vía judicial, de manera que sólo los actos de aplicación de la misma podrán ser enjuiciados en el orden contencioso-administrativo. Así como, además, lo ha establecido, la Sentencia núm. 1.790/2024 emitida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, en fecha 07 de noviembre de 2024 (STS 5564/2024 – ECLI:ES:TS:2024:5564), en los siguientes términos: “las instrucciones de las autoridades educativas sobre el proyecto educativo de los centros docentes que trasciendan el ámbito interno de la propia Administración y contengan elementos que excedan de la mera información, son susceptibles de recurso contencioso-administrativo.”
