La aplicación del régimen de recursos administrativos previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015) plantea con frecuencia cuestiones prácticas de notable relevancia jurídica y económica. Una de las más relevantes se refiere al art. 117.3 de la Ley 39/2015, que contempla el silencio suspensivo, esto es, la suspensión de la ejecución del acto impugnado cuando, solicitada dicha medida en vía administrativa, la Administración no dicta y notifica resolución expresa en el plazo de 1 mes. En tal caso, la suspensión opera por ministerio de la ley, como consecuencia de la inactividad administrativa.
Sobre esta compleja relación entre inactividad administrativa, eficacia de los actos recurridos y protección cautelar se pronuncia el Auto de la Sala Tercera, Sección Tercera, del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2026, dictado en el recurso núm. 191/2026 —Roj: ATS 7528/2026; ECLI: ES:TS:2026:7528A—. El Auto aborda una cuestión de especial interés: si la suspensión producida por silencio positivo, al amparo del artículo 117.3 de la Ley 39/2015, constituye un verdadero acto administrativo impugnable por quienes resulten perjudicados por sus efectos.
A partir de esta doctrina, el presente artículo analiza la naturaleza jurídica del llamado silencio suspensivo, su encaje en el régimen general de ejecutividad de los actos administrativos y las vías de reacción de los terceros perjudicados por la suspensión automática prevista en el artículo 117.3 de la Ley 39/2015.
I. Aspectos fundamentales que establece el Auto del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2026 (Rec. 191/2026)
- Naturaleza de acto administrativo de la suspensión producida por silencio.
El Tribunal Supremo aclara que la suspensión automática de la eficacia del acto recurrido, producida por el transcurso del plazo de 1 mes sin resolución expresa de la Administración, no constituye una mera situación de hecho ni una simple consecuencia informal de la inactividad administrativa. Por el contrario, genera un acto administrativo presunto, en la medida en que la estimación por silencio administrativo tiene, conforme al artículo 24.2 de la Ley 39/2015, la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento correspondiente.
La especialidad de este supuesto radica en que el acto presunto generado no resuelve el fondo del recurso administrativo, sino que tiene por contenido la suspensión cautelar de la ejecución del acto impugnado. Ello produce efectos favorables para quien solicitó la suspensión y efectos potencialmente perjudiciales para quienes se beneficiaron del acto administrativo suspendido.
Por tanto, la idea central del Auto es que la suspensión prevista en el artículo 117.3 de la Ley 39/2015 opera como un verdadero acto administrativo presunto de carácter positivo, nacido por ministerio de la ley ante la falta de respuesta expresa de la Administración. Esta calificación tiene importantes consecuencias prácticas: la suspensión despliega efectos jurídicos propios mientras no sea modificada, revisada o dejada sin efecto por los cauces legalmente procedentes.
- Impugnabilidad por terceros perjudicados.
Precisamente porque la suspensión producida por silencio tiene naturaleza de acto administrativo, el Tribunal Supremo admite que pueda ser impugnada por los terceros cuyos derechos o intereses legítimos resulten perjudicados por dicha paralización.
Esta doctrina resulta especialmente relevante en sectores como el urbanístico, ambiental, energético o de infraestructuras, en los que la suspensión de una licencia, autorización o permiso puede afectar directamente a promotores o titulares de derechos previamente reconocidos. En tales casos, la suspensión cautelar solicitada por un recurrente en vía administrativa no sólo incide en la relación entre este y la Administración, sino también en la esfera jurídica de terceros beneficiarios del acto suspendido.
El Auto refuerza así la tutela judicial efectiva de esos terceros, evitando que queden en una situación de indefensión frente a una medida cautelar producida automáticamente por la inactividad administrativa. En consecuencia, mientras la Administración no dicte una resolución expresa que confirme, modifique o levante la suspensión, existe un acto administrativo presunto con efectos jurídicos propios y susceptible de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
- Control de legalidad de la medida suspensiva.
El Auto también resulta relevante porque somete la suspensión automática del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 a los controles ordinarios de legalidad. La suspensión por silencio no puede quedar al margen de la fiscalización administrativa o judicial por el solo hecho de haberse producido automáticamente.
En efecto, si la suspensión cautelar afecta de forma negativa a terceros o paraliza la eficacia de una autorización administrativa válida, debe ser posible revisar si concurrían los presupuestos legales de la suspensión, especialmente la ponderación entre el perjuicio que la ejecución del acto podría causar al recurrente y el perjuicio que la suspensión ocasiona al interés público o a terceros afectados (fumus bonis iuris y periculum in mora). Esta lógica se conecta con el régimen general del art. 117 de la Ley 39/2015, que exige valorar la posible causación de perjuicios de imposible o difícil reparación y la concurrencia de causas de nulidad de pleno derecho cuando se solicita la suspensión de un acto recurrido.
De este modo, el Tribunal Supremo evita que el silencio administrativo suspensivo pueda utilizarse como un mecanismo automático e indefinido de paralización de actos administrativos favorables para terceros. La inactividad administrativa no elimina la necesidad de control jurídico, ni convierte la suspensión en una medida inmune a impugnación. Por el contrario, al tratarse de un acto administrativo presunto, queda sometido a los cauces ordinarios de revisión y control jurisdiccional.
II. ¿Qué implicaciones procesales genera en el ámbito Contencioso-Administrativo?
Las repercusiones más relevantes pueden sintetizarse del siguiente modo:
- Consideración del silencio suspensivo como acto administrativo impugnable.
Al calificar la suspensión producida por silencio al amparo del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 como un verdadero acto administrativo presunto, el Tribunal Supremo abre la posibilidad de su control jurisdiccional autónomo. La suspensión no queda reducida a una mera consecuencia fáctica de la inactividad administrativa, sino que produce efectos jurídicos propios mientras no sea modificada, levantada o sustituida por una resolución expresa o por un pronunciamiento judicial.
- Refuerzo de la legitimación de los terceros afectados.
El Auto refuerza la posición procesal de quienes, sin haber solicitado la suspensión ni haber sido necesariamente parte principal en el recurso administrativo, resultan afectados por sus consecuencias. En estos casos, los titulares de derechos o intereses legítimos perjudicados por la suspensión automática pueden acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa para combatir sus efectos.
- Convivencia con las medidas cautelares judiciales.
La doctrina del Auto también tiene incidencia sobre las medidas cautelares en sede judicial. Si la suspensión ya se produjo en vía administrativa por silencio positivo, dicha situación debe ser tomada en consideración en el proceso contencioso-administrativo posterior, especialmente cuando alguna de las partes solicita el mantenimiento, levantamiento o modificación de la medida.
Ahora bien, la suspensión administrativa no desplaza el control judicial. Si el interesado interpone recurso contencioso-administrativo y solicita la suspensión del acto objeto del proceso, el artículo 117.3 de la Ley 39/2015 prevé que la suspensión se mantenga hasta que el órgano judicial se pronuncie sobre la medida cautelar solicitada.
- Posibilidad de modificación o levantamiento posterior.
El hecho de que la suspensión se haya producido por silencio no impide que la Administración dicte posteriormente una resolución expresa sobre la medida cautelar o que el órgano jurisdiccional adopte la decisión que proceda en sede judicial. Esto dota a la controversia de un carácter dinámico: el acto presunto de suspensión produce efectos, pero no queda blindado frente a una revisión motivada y jurídicamente fundada.
La clave será justificar adecuadamente si subsisten los presupuestos de la suspensión o si, por el contrario, debe levantarse por afectar indebidamente al interés público o a terceros.
- Mayor rigor en la técnica cautelar.
Ya no basta con invocar de forma genérica la suspensión producida por silencio o la ejecutividad del acto administrativo originario. Será necesario razonar con solidez sobre los presupuestos propios de toda medida cautelar: la apariencia de buen derecho, el riesgo de pérdida de la finalidad legítima del recurso, la ponderación de intereses en conflicto y los perjuicios que la suspensión o su levantamiento pueden ocasionar al recurrente, a la Administración, a terceros y al interés general.
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