Presentamos artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, Director de Urbanismo del Ayuntamiento de Utrera (Sevilla), en virtud del cual nos ilustra sobre la especial motivación exigida por nuestros Tribunales de Justicia a la hora de que la Administración Local interviniente admita y apruebe un Proyecto de Actuación en suelo rústico o no urbanizable.
¿Qué son las actuaciones de interés público con el régimen de suelo no urbanizable?
Son actuaciones de interés público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable las actividades de intervención singular, de promoción pública o privada, con incidencia en la ordenación urbanística, en las que concurran los requisitos de utilidad pública o interés social.
Estas actividades pueden tener por objeto la realización de edificaciones, construcciones, obras e instalaciones, para la implantación en este suelo de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos, así como para usos industriales, terciarios, turísticos u otros análogos, pero en ningún caso usos residenciales.
Reglamentación
Las actuaciones de transformación urbanística sobre el suelo rústico o no urbanizable, parte de un reconocimiento básico en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, al dedicar su artículo 12 a fijar el contenido del derecho de propiedad del suelo, sus facultades, tales como el uso, disfrute y explotación vinculado a criterios como el estado, clasificación, características objetivas y destino en función de las características y situación del bien, mientras que en su artículo 13, se concretizan aquellas facultades en el suelo en situación rural, para poder dedicarlos a usos tales como agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
Con estas premisas en Andalucía, la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística (LOUA) prevé el carácter estatutario de la propiedad del suelo (artículo 48) por cuanto ejecutada la operación de ordenación urbanística (clasificación) se produce la vinculación de los terrenos y construcciones a sus destinos y usos, configurándose así la función social de esta propiedad.
La presente reflexión se centra en el régimen jurídico andaluz de ciertas actuaciones en ese suelo no urbanizable definidas como actuaciones de interés público, dedicando para ello el Capítulo V del Título Preliminar de la LOUA , formado por los artículos 42, 43 que señala el procedimiento a seguir por el Ayuntamiento para su aprobación y 52.1, c) sobre los actos en el suelo no urbanizable, precisando estas actuaciones, sin perjuicio de los informes sectoriales, de dos autorizaciones administrativas, la respectiva licencia y la aprobación de un Plan Especial o Proyecto de Actuación (artículo 42.3).
El Proyecto de Actuación
La aprobación del Proyecto de Actuación tiene como presupuesto la concurrencia de los requisitos establecidos en el artículo 42.1 de la LOUA, esto es – y como ya se hecho mención- son actuaciones de interés público que se darán en este suelo no urbanizable cuando presenten caracteres de intervención singular, de promoción pública o privada, con incidencia en la ordenación urbanística, siempre que se acredite suficientemente y estén presentes elementos de la utilidad pública o el interés social. Destacándose en la propia ley como único uso excluido el residencial, y habilitando este tipo de intervenciones en suelo rústico para la implantación de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos y de usos industriales, terciarios, turísticos u otros análogos.
El artículo 42.5, c) de la LOUA es de capital importancia para llevar a buen término el Proyecto de Actuación y para saber cuales son las determinaciones que deben acompañarlos por ser donde la jurisprudencia ha fijado sus resoluciones a la hora de sentenciar a favor o en contra del Ayuntamiento respectivo. Enumerar estas determinaciones en el Proyecto de Actuación por su trascendencia: “Justificación y fundamentación, en su caso, de los siguientes extremos: a) utilidad pública o interés social de su objeto; b) viabilidad económico-financiera y plazo de duración de la cualificación urbanística de los terrenos, legitimadora de la actividad; c) procedencia o necesidad de la implantación en suelo no urbanizable, justificación de la ubicación concreta propuesta y de su incidencia urbanístico-territorial y ambiental, así como de las medidas para la corrección de los impactos territoriales o ambientales; d) compatibilidad con el régimen urbanístico de la categoría de suelo no urbanizable, correspondiente a su situación y emplazamiento; e) no inducción de la formación de nuevos asentamientos“.
Consideraciones de la utilidad pública o interés social
Esa determinación de la utilidad pública o interés social planteará la dificultad práctica de controlar la extensión de estos conceptos jurídicos indeterminados y presentará el peligro del uso de la arbitrariedad administrativa. Esto no obstante saber que, según la STSJ de Andalucía de 27 de febrero de 2015, que analizó un recurso contencioso-administrativo contra un Proyecto de Actuación que aprobó implantar un equipamiento comercial con supermercado, gasolinera y aparcamientos y tratándose de una regulación urbanística que admite ciertos usos en el suelo rústico o no urbanizable compatibles con su régimen de protección y preservación, la STSJ de Andalucía de 27 de febrero de 2015, al no quedar suficientemente acreditado que existiera aquel interés público necesario, anuló el Proyecto de Actuación, pues debe presentarse una cumplida, completa y acabada prueba de dicho interés, toda vez que no es suficiente invocar como mecanismo de acreditación o prueba, el señalamiento de creación de puestos de trabajo, la repercusión económica, o de la hipotética venta en el establecimiento de productos locales.
Discrecionalidad que no podrá tener cabida en la decisión administrativa de su admisión a trámite. Así, de presentarse la solicitud con los requisitos marcados en la LOUA, las razones de la resolución de admisión o inadmisión serán reglados, así como la decisión de la aprobación o denegación en tanto se acrediten las determinaciones que según el 42 LOUA deben acompañarlo al Proyecto de Actuación. Y sin perjuicio de cierta discrecionalidad motivada ante conceptos indeterminados por tener que acudirse a su perfección en los términos de cada planeamiento como puedan ser la formación de núcleo de población (STSJ de Andalucía de 31 enero 2008).
No obstaculizará la realidad de la actuación de interés público y la aprobación del Proyecto de Actuación, no debe chocar con el supuesto de una dilatada tramitación de una declaración de Bien de Interés Cultural (BIC). Fue el caso de una actuación en una zona BIC de un centro de rehabilitación y reinserción social y laboral de jóvenes (TSJ de Andalucía de Sevilla, Sentencia 1043/2013 de 6 septiembre de 2013, FD1º), diferenciándose que una cosa es el Proyecto de Actuación que debe acreditar la concurrencia de los requisitos apuntados y otra las licencias y autorizaciones que deberán obtenerse para la ejecución del Proyecto de Actuación. Aprobación del Proyecto de Actuación avalada por el planeamiento sin perjuicio de las licencias urbanísticas o autorizaciones de otra índole que sean necesarias.
Además, el artículo 52.1, b) de la LOUA dedicado a fijar los usos que puedan realizarse en terrenos clasificados como suelo no urbanizable que no estén adscritos a categoría alguna de especial protección, tales como segregaciones edificaciones, instalaciones…permitidas por el Planeamiento que se deriven de variables como el desarrollo de explotaciones agrícolas; necesidad vivienda unifamiliar aislada, vinculada a fines agrícolas, forestales o ganaderos; conservación o rehabilitación de edificaciones o instalaciones existentes; ámbitos del Hábitat Rural Diseminado…precisados de licencia municipal, previa aprobación, cuando se trate de actos que tengan por objeto viviendas unifamiliares aisladas, del correspondiente Proyecto de Actuación apuntado.
Tampoco será procedente acordarse por el Ayuntamiento el desistimiento y archivo de la tramitación del Proyecto de Actuación en base en la falta de subsanación de la aportación del documento de garantía, cuando según el contenido del pliego de las cláusulas administrativas particulares, dicha aportación no era un requisito explícitamente exigido en orden a dar trámite al Proyecto (TSJ de Andalucía de Sevilla, Sentencia 213/2013 de 21 de febrero de 2013, FD3º). Sobre el carácter pues preceptivo o no de la aportación, junto al Proyecto de Actuación del aval a que se refiere el artículo 52.4 LOUA, recordó el TSJ no cuestionarse la aplicabilidad de este precepto 52,4, pero sí especificando que no se establece en él cuál deba ser el momento procedimental en que haya de ser aportada esa garantía, así como analizando el pliego era obligación de presentar (depósito) el aval con anterioridad a la aprobación definitiva del Proyecto de Actuación; pero al no concretar sin embargo en qué específico momento o trámite anterior debía producirse ese depósito,resultó que la aportación del documento de garantía junto al Proyecto de Actuación no era un requisito explícitamente exigido por el artículo 70 de la Ley 30/1992 (artículo 66 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) ni por la LOUA para dar trámite a la solicitud.
Finalmente, llamar la atención de la importancia en la delimitación y acreditación de la concurrencia del interés público de la actuación. Resultando ser un concepto jurídico indeterminado que ha de interpretarse conforme a los parámetros fijados por la jurisprudencia (STSJ de Andalucía de sede en Málaga de 30 de mayo de 2016).
Así instando la aprobación de un Proyecto de Actuación promovido para la construcción de unas naves de servicios y almacenamiento y logística, apuntar el pronunciamiento reciente del TSJ de Andalucía de Granada, en su Sentencia 1124/2017 de 18 de Mayo de 2017, que una vez acreditado la inexistencia de utilidad pública o interés social que justificara la actuación, resolvió su anulación, pues como quedó apuntado no será suficiente una genérica e insuficiente alusión a la causa de generación de puestos de trabajo, ni será bastante causa de utilidad pública la pretendida realización de la actividad en terrenos no urbanos ante la dificultad de obtener terreno de uso terciario o industrial.
Conclusión
En definitiva, la interpretación a la utilización del suelo no urbanizable debe ser restrictiva, lo que determina que la utilidad pública o el interés social, no pueda identificarse sin más, con cualquier actividad industrial, comercial o negocial en general (STS de 27 de julio de 2011). Debiendo quedar acreditado para la viabilidad del Proyecto de Actuación expresa y documentalmente (TSJ de Andalucía de sede en Málaga de 30 de mayo de 2016) extremos tales como la viabilidad económico-financiera del proyecto y plazo de duración de la cualificación urbanística de los terrenos, legitimadora de la actividad, procedencia o necesidad de la implantación en suelo no urbanizable, justificación de la ubicación concreta propuesta y de su incidencia urbanístico-territorial y ambiental, medidas de corrección de impactos territoriales o ambientales, compatibilidad con el régimen urbanístico de este tipo de suelo no urbanizable, y no inducción de la formación de nuevos asentamientos. Por lo que (TSJ de Andalucía de Granada, Sentencia 1124/2017 de 18 mayo de 2017, FD5º) no será suficiente y desembocará en la anulación del Proyecto de Actuación, cuando en él se contenga una genérica referencia a la creación de empleos o la oportunidad para la implantación de tales servicios y actividades ante la carencia de oferta de suelos para ello.
