Procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos nulos: ¿cuándo y en qué casos opera?

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I. Notas introductorias

La revisión de los actos administrativos nulos se considera un cauce extraordinario por cuya virtud se otorga a la Administración la facultad de iniciar un procedimiento para declarar nulo un acto administrativo en tanto que el mismo adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho.

II. Regulación

El procedimiento que debe seguir la Administración para revisar un acto administrativo se prevé en el Capítulo I “Revisión de oficio” del Título V “De la revisión de los actos en vía administrativa” de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP). Concretamente en sus artículos 106 a 111.

III. El procedimiento para revisar un acto administrativo nulo

En virtud del artículo 106.1 de la LPACAP, las Administraciones Públicas podrán declarar un acto administrativo nulo de pleno derecho siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

(i) Que el Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma haya emitido un dictamen favorable.

(ii) Que el acto administrativo adolezca de un vicio de nulidad previsto en el artículo 47.1 y 2 de la LPACAP. Recordemos, brevemente, cuáles son:

Con respecto al artículo 47.1 de la LPACAP:

  • Cuando lesione derechos y libertades fundamentales.
  • Que el acto administrativo sea dictado por un órgano incompetente (por la materia o por el territorio).
  • El que constituya infracción penal o se dicten realizándola.
  • Que el acto administrativo sea dictado prescindiendo del procedimiento establecido al efecto o eludiendo las reglas para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
  • Que sea contrario al ordenamiento jurídico.
  • Cuando mediante el acto administrativo se obtengan facultades o derechos, será nulo si carece de los requisitos esenciales para la adquisición de los mismos.
  • Cualesquiera otros dispuestos por una ley.

Con respecto al artículo 47.2 de la LPACAP:

  • Las disposiciones que vulneren la Constitución Española, leyes u otras disposiciones de rango superior.
  • Las disposiciones que regulen materias reservadas a la ley.
  • Las que prevean la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

A mayor abundancia sobre el procedimiento que ha de seguir la Administración para declarar nulo un acto administrativo, es importante destacar y analizar las siguientes fases:

A) El inicio del procedimiento

El procedimiento de revisión de oficio, se iniciará bien mediante la solicitud del interesado, bien por la propia Administración. No obstante, si se inicia a solicitud del interesado, la Administración podrá inadmitirla por alguno de los siguientes supuestos:

(i) Cuando la solicitud no aluda a alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 de la LPACAP.

(ii) Cuando no tengan fundamento alguno.

(iii) Cuando consten solicitudes iguales y las mismas hayan sido desestimadas.

 B) La resolución del procedimiento

Una vez que la Administración haya recabado el informe preceptivo del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma y éste sea favorable, en el seno de dicha revisión de oficio, deberá dictar una resolución, la cual será estimatoria o desestimatoria.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que en caso de que la resolución sea estimatoria, la Administración podrá en la misma, determinar la indemnización que tiene derecho a recibir el solicitante de la revisión de oficio a causa del daño que le ha producido el haber declarado nulo el acto administrativo, siempre y cuando se den las exigencias establecidas en el artículo 32.2 y 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

(i) Que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado en una persona o grupo de personas.

(ii) Que la cuantía indemnizatoria sea calculada según los criterios de valoración indicados en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y otras normas aplicables como por ejemplo la incluida en los baremos de la normativa de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

En cuanto al plazo que ostenta la Administración para resolver, éste es de seis meses desde que se inició el procedimiento de revisión de oficio. No obstante ¿qué ocurre si la Administración no dicta una resolución?.

Pues bien, las consecuencias son diferentes según la manera en que se haya iniciado el procedimiento.

En este sentido, si fue iniciado de oficio, se producirá la caducidad del procedimiento. Y, sin embargo, si se hubiera iniciado a solicitud del interesado, la misma se entenderá desestimada por silencio administrativo negativo.

Por último, al amparo del artículo 108 de la LPACAP, en tanto que haber dictado un acto administrativo que, realmente es nulo de pleno derecho supone una irregularidad grave por parte de la Administración, se podrá suspender su revisión cuando la declaración de nulidad pudiera acarrear perjuicios de imposible o difícil reparación.

IV. Órganos competentes para la revisión de los actos nulos

Los órganos competentes para revisar un acto nulo de pleno derecho en la Administración General del Estado son los siguientes.

(i) El Consejo de Ministros podrá revisar sus actos, así como los dictados por cualquier Ministro.

(ii) En la Administración General del Estado:

  • Los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y los que sean dictados por órganos directivos de su Departamento e independientes de una Secretaría de Estado, serán revisador por los Ministros.
  • Los Secretarios de Estado podrán revisar los actos dictados por los órganos directivos que dependan de ellos.

(iii) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:

  • Los órganos de los que dependan los Organismos públicos o entidades de derecho público podrán revisar los actos dictados por el órgano superior de éstos últimos.
  • Los órganos superiores de los Organismos Públicos y entidades de derecho público podrán revisar los actos dictados por los órganos dependientes de éstos últimos.

V. Límites de la revisión

De conformidad con el artículo 107 de la LPACAP, la Administración no podrá llevar a cabo el procedimiento de revisión de oficio siempre y cuando el mismo resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

A diferencia, de la declaración de lesividad de los actos anulables o la revocación de actos y rectificación de errores para los que la LPACAP prevé como límite la prescripción de acciones, éste no es un supuesto que sea aplicable a la revisión de los actos nulos de pleno derecho en tanto que esta acción se considera imprescriptible.

Esta máxima ha sido reiterada en numerosas ocasiones por nuestra jurisprudencia. Como botón de realidad se cita la Sentencia de 21 de mayo de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso n.º 987/2019:

“Como es sabido, la acción de nulidad es imprescriptible y su ejercicio, que puede instarse sin limitación temporal alguna, obliga a la Administración autora del acto declarativo de derechos o de la disposición de carácter general a iniciar procedimiento revisorio, a seguirlo por sus trámites y a concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, […].”

En la línea de lo expuesto también la Sentencia de 9 de abril de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recurso n.º 4252/2020:

“Además, la acción de nulidad no tiene plazo de caducidad, es imprescriptible y no puede considerársela tácitamente renunciada por la falta de utilización de un trámite o por una situación de aquietamiento.”

VI. ¿Es posible iniciar un procedimiento de revisión de oficio cuando no se agoten los recursos administrativos o judiciales correspondientes?

Según lo señalado por nuestra doctrina y jurisprudencia, aunque la acción de revisión sea imprescriptible no tiene sentido iniciarla si aún se pueden interponer los recursos administrativos o jurisdiccionales procedentes para declarar la nulidad de un acto administrativo. Ello porque tal y como referimos al principio, es un procedimiento extraordinario.

Reflejo jurisprudencial es la Sentencia de 30 de abril de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recurso n.º 250/2021:

“QUINTO.-

El carácter imprescriptible de la acción de nulidad de pleno derecho no salva la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio de la acción de revisión de los actos administrativos que hubieran puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo (artículo 106.1 de la Ley 39/2015 (RCL 2015, 1477) ).

No tendría sentido el ejercicio de esa acción extraordinaria, también a solicitud del interesado, si este pudiera interponer en cualquier momento el recurso administrativo o jurisdiccional contra el acto que adoleciese de alguno de los vicios de nulidad de pleno derecho, señalados por el artículo 47.1 de la Ley 39/20015.”

VII. Conclusión

El procedimiento para declarar nulo un acto administrativo por la Administración podrá ser iniciado, bien de oficio, bien a solicitud del interesado y siempre que el acto adolezca de un vicio de nulidad regulado taxativamente en el artículo 47 de la LPACAP.

La acción de revisión se considera imprescriptible. No obstante, se deberá agotar por el interesado, si así fuera posible, la posibilidad de lograr que dicho acto sea declarado nulo mediante los recursos administrativos o jurisdiccionales procedentes.

Lo anterior sin olvidar, que nos situamos ante una impugnación extraordinaria que suele ser acogida en contadas ocasiones habida cuenta que los vicios de nulidad son interpretados de forma restrictiva por la jurisprudencia de nuestros Tribunales. De ahí que sea necesario analizar de forma escrupulosa el caso en concreto y determinar la viabilidad de la acción.

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