I. ¿En qué consiste el procedimiento administrativo sancionador?
La Administración Pública se encuentra habilitada por el ordenamiento jurídico en relación a ciertas facultades para cumplir y satisfacer el interés general, permitiéndole así, incidir en la esfera de los administrados. Dichas facultades o poderes de carácter jurídico, se denominan “potestades administrativas”, las cuales se otorgan para fines específicos y su ejercicio está sujeto al principio de legalidad, así como vinculado a la satisfacción del interés general.
Dentro de las potestades administrativas que tienen asignadas la Administración Pública, nos encontramos con la potestad sancionadora como facultad pública para sancionar a los administrados que han cometido una infracción de carácter administrativo.
Así, el procedimiento administrativo sancionador, es un conjunto de actos indispensables que se encuentran regulados taxativamente, por cuya virtud, la Administración Pública puede ejercitar su potestad sancionadora. Además, sirve de garantía de los derechos del sujeto infractor, como por ejemplo el de defensa, dado que durante el transcurso del mismo, éste podrá formular alegaciones o incluso presentar cuantas pruebas estime oportunas.
Por medio del procedimiento administrativo sancionador, que culmina con la correspondiente resolución, se impone un gravamen (en términos generales, de naturaleza económica) al administrado que ha infringido el ordenamiento jurídico mediante la privación de un bien o un derecho. Normalmente se resume en la imposición de una multa.
Al igual que la imposición de penas por parte de la jurisdicción penal, la potestad sancionadora es una manifestación más del derecho a castigar que ostenta el Estado (ius puniendi), recogido en el artículo 25 de la Constitución Española (en adelante, “CE”).
II. Regulación
Para poder determinar el marco jurídico de la potestad sancionadora de la Administración Pública, no sólo debe mencionarse el artículo 25 de la CE, sino también el Capítulo III de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, “LRJSP”) que recoge los principios que deben regir en el ejercicio de esta potestad por parte de la Administración Pública.
Dichos principios son: el de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y non bis in ídem.
Sin embargo, ahora nos vamos a centrar, en el régimen jurídico, principios, y garantías que atañen al procedimiento administrativo en el que se materializa dicha potestad sancionadora mediante el conjunto de trámites y actuaciones, establecidos legalmente: el procedimiento administrativo sancionador.
Este tipo de procedimientos presenta una dualidad entre la operatividad y eficacia de la potestad administrativa y la protección de los derechos de los administrados frente a la actuación de la Administración Pública.
El procedimiento a seguir, viene regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, (en adelante, “LPACAP”). Ahora bien, dicho texto normativo no contempla específicamente el procedimiento administrativo sancionador, sino que a medida que va regulando el procedimiento administrativo común, va puntualizando sobre las particularidades relativas al mismo.
III. Exigencia del procedimiento
Tal y como establece expresamente los artículos 25 de la LRJSP y 63.2 de la LPACAP, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeto, no únicamente al principio de legalidad, sino al seguimiento del procedimiento establecido, excluyendo así la posibilidad de imponer sanciones sin que haya precedido el procedimiento administrativo correspondiente.
IV. Inicio del procedimiento administrativo sancionador
Para el ejercicio de esta potestad administrativa, hemos analizado, que se exige necesariamente el trámite de un procedimiento administrativo que deberá ser iniciado siempre de oficio por el órgano competente.
Este procedimiento podrá ser iniciado por iniciativa propia del órgano instructor, por una orden de algún órgano administrativo superior jerárquico del órgano con potestad para iniciar el procedimiento, por petición razonada de cualquier órgano administrativo sin competencia para iniciar el procedimiento, y por denuncia de cualquier persona que pone en conocimiento de la Administración los hechos que pueden ser constitutivos de infracción.
El procedimiento administrativo sancionador consta de dos fases diferenciadas: una primera de instrucción, que llevará a cabo un órgano distinto al que, posteriormente, resolverá en la segunda fase, la de resolución.
Para el correcto inicio del procedimiento administrativo sancionador, deberá ser imprescindible la notificación al administrado presuntamente responsable de la infracción, la cual deberá contener los requisitos que establece el artículo 64.2 de la LPACAP:
- Identificación del administrado presuntamente responsable.
- Descripción de los hechos que dan lugar al procedimiento, la calificación y las sanciones que pudieran imponerse.
- Identificar al instructor y el órgano competente para resolver el procedimiento.
- Las medidas provisionales adoptadas, si las hubiera, por el órgano competente.
- Indicar los plazos que posee el administrado para presentar alegaciones y solicitar audiencia. Asimismo, deberá informar que, en caso de no presentar alegaciones en el plazo fijado, dicha notificación podría ser considerada propuesta de resolución si contuviese pronunciamiento expreso sobre la responsabilidad imputada.
V. Instrucción del procedimiento administrativo sancionador
Tal y como se ha expuesto anteriormente, el procedimiento administrativo sancionador cuenta con dos fases diferenciadas y gestionadas por órganos distintos. La fase de instrucción, se lleva a cabo por el órgano instructor y su finalidad es investigar los hechos acaecidos para poder formular y elevar la propuesta de resolución al órgano competente para resolver.
Asimismo, es en esta primera fase en la que se formulan las alegaciones y se practican las pruebas, que de acuerdo con lo recogido en el artículo 77.4 de la LPACAP, aquellos hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes resultan vinculantes para las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos administrativos sancionadores que tramite.
VI. Tramitación simplificada
El órgano que inició el procedimiento sancionador, podrá acordar simplificar el procedimiento cuando crea que posee elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que el interesado pueda interponer oposición expresa a dicha calificación.
VII. La prueba en el procedimiento administrativo sancionador
A pesar de que las disposiciones generales sobre los medios de prueba y su práctica son aplicables al procedimiento administrativo sancionador, éste tiene algunas particularidades. Un ejemplo de ello, como hemos adelantado anteriormente, consiste en que los hechos probados por resoluciones judiciales penales firmes, resultan vinculantes para las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos que tramiten.
Asimismo, al igual que sucede en la jurisdicción penal, el principio de la presunción de inocencia que impera en el sancionador también exige que solo pueda ser destruido por las pruebas de cargo que se realicen cuando cumplan con todos los requisitos legales.
VIII. Terminación del procedimiento administrativo sancionador
El procedimiento administrativo sancionador puede finalizar de diferentes formas, bien por la resolución expresa del órgano competente para resolver, bien porque el infractor acepte los hechos y la sanción propuesta, o porque el procedimiento caduque.
En el caso de que el administrado/infractor asumiera la responsabilidad, el procedimiento finaliza con la imposición de la sanción correspondiente. En este sentido, si es de carácter pecuniario, la Administración Pública podría aplicar reducciones de al menos un 20%, no pudiendo el infractor recurrir la sanción posteriormente en la vía administrativa.
Igualmente, si hubiese transcurrido el plazo máximo establecido sin que se hubiese dictado resolución expresa, se entenderá caducado el procedimiento. La resolución declarativa de caducidad deberá ordenar el archivo de las actuaciones, y producir los efectos recogidos en el artículo 95 de la LPACAP.
Puede darse el caso de que el órgano instructor considere que lo más conveniente sea el archivo de las actuaciones porque, tras la fase de instrucción, ha llegado a la conclusión de que no existe infracción, que no se pueden acreditar los hechos, que las personas no hayan podido ser identificadas o que estas estaban exentas de responsabilidad, o que la infracción había prescrito.
Sin embargo, si nada de lo anterior concurre, el instructor deberá formular propuesta de resolución y notificársela a los interesados, quienes podrán formular alegaciones, así como aportar todos los documentos que estimen necesarios. Asimismo, deberá contener la exacta calificación jurídica de la infracción, identificar las personas a las que imputa la responsabilidad y proponer la sanción, tras valorar las pruebas practicadas.
Por último, el órgano competente para resolver deberá dictar resolución expresa con la valoración de las pruebas, los fundamentos de la decisión, la persona responsable, la infracción y la sanción a imponer.
La resolución no debe incluir hechos no comprobados e investigados durante el procedimiento, aunque la calificación o valoración jurídica no se corresponda con la de la propuesta de resolución. En caso de que la calificación jurídica dada por el órgano resolutorio sea de mayor gravedad que la contenida en la propuesta de resolución, se pondrá en conocimiento del interesado, para que en el plazo de 15 días presente las alegaciones que considere pertinentes.
La resolución será ejecutiva cuando no quepa la interposición de ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse medidas cautelares para garantizar su eficacia hasta que devenga firme.
IX. Prescripción
El plazo de prescripción de las infracciones empieza a computar desde el mismo día en que se cometieron. No obstante, si estamos ante un infracción continuada o permanente el plazo de prescripción comienza en el momento en el que ésta cesa.
Resulta importante señalar, que, de un lado y al amparo del artículo 30.2 de la LRJSP, la prescripción se interrumpe con la incoación del procedimiento administrativo sancionador y éste se notifica al interesado.
De otro lado, la prescripción de las sanciones comienza a contar al día siguiente a aquel en el que la resolución por la que la misma se impone, devenga firme.
De acuerdo con lo recogido en el artículo 30 de la LRJSP, el periodo de prescripción de las infracciones varía en función de su gravedad, siendo la prescripción de las infracciones muy graves, de tres años, dos años para las graves y seis meses para las leves. Lo mismo sucede con las sanciones, que las muy graves y graves prescriben a los tres y dos años respectivamente, mientras que las leves prescriben al año.
