I. ¿Qué se entiende por principio de legalidad en Derecho Administrativo?
En el Derecho Administrativo español, el principio de legalidad implica que toda actuación de la Administración Pública debe someterse plenamente a la Constitución, a la ley y al resto del ordenamiento jurídico. Así lo establece el artículo 103.1 de la Constitución Española, conforme al cual la Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Este principio exige que la Administración actúe dentro del ámbito de las competencias y potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye, respetando los límites, procedimientos y finalidades legalmente establecidos.
A diferencia de los particulares, que pueden realizar todo aquello que el ordenamiento no prohíba, la Administración ejerce potestades jurídicamente atribuidas y debe actuar siempre dentro de los límites y fines para los que dichas potestades le han sido conferidas.
¿Considera que la Administración ha actuado fuera de sus competencias o de los límites establecidos por la ley? En Administrativando Abogados, despacho especializado en Derecho Administrativo, analizamos la legalidad de las actuaciones administrativas y defendemos a particulares y empresas frente a decisiones que puedan vulnerar el ordenamiento jurídico.
II. ¿Dónde se regula constitucionalmente el principio de legalidad en Derecho Administrativo?
El principio de legalidad encuentra su fundamento en varios preceptos de la Constitución Española, entre los que destacan:
- Artículo 9.1, que establece la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.
- Artículo 9.3, que garantiza, entre otros, los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica y prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos.
- Artículo 103.1, que dispone que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, además de servir con objetividad a los intereses generales.
- Artículo 25.1, que consagra el principio de legalidad en materia sancionadora, impidiendo que una persona pueda ser sancionada por hechos que, en el momento de producirse, no constituyan infracción administrativa conforme a la legislación vigente.
III. ¿Cómo se manifiesta en la práctica el principio de legalidad?
En la práctica, el principio de legalidad en Derecho Administrativo se manifiesta a través de distintos mecanismos:
- Atribución previa de potestades. La Administración solo puede ejercer las competencias y potestades que el ordenamiento jurídico le reconoce. Por ello, para sancionar, expropiar, conceder subvenciones o dictar determinados actos administrativos debe existir una base normativa que habilite su actuación y delimite sus condiciones.
- Reserva de ley. Determinadas materias, especialmente las relacionadas con derechos fundamentales, potestad sancionadora o establecimiento de tributos, requieren regulación mediante norma con rango de ley. Los reglamentos pueden desarrollar la ley, pero no sustituirla ni regular autónomamente materias reservadas al legislador.
- Tipicidad e irretroactividad en materia sancionadora. Sólo pueden sancionarse conductas previamente tipificadas como infracción. Asimismo, no pueden aplicarse retroactivamente disposiciones sancionadoras desfavorables, mientras que las normas más favorables sí pueden producir efectos retroactivos.
- Jerarquía normativa. Los reglamentos y demás disposiciones administrativas deben respetar las normas de rango superior y no pueden contradecir la Constitución ni las leyes.
- Control judicial. Conforme al artículo 106.1 de la Constitución Española, los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican. Cuando un acto administrativo infringe el ordenamiento jurídico, podrá ser declarado nulo de pleno derecho o anulable, según la naturaleza y gravedad del vicio, de acuerdo con los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015.
¿Te han impuesto una sanción o dictado una resolución que consideras contraria a Derecho? En Administrativando Abogados analizamos la legalidad del acto y la viabilidad de interponer recursos administrativos o contencioso-administrativos para solicitar su anulación cuando concurran vicios jurídicamente relevantes.
IV. ¿Cuál es la finalidad del principio de legalidad en Derecho Administrativo?
La finalidad esencial del principio de legalidad en el Derecho Administrativo es garantizar que la actuación de los poderes públicos se encuentre sometida al ordenamiento jurídico, protegiendo así la seguridad jurídica, los derechos de los ciudadanos y la interdicción de la arbitrariedad.
Este principio asegura, además, que la Administración ejerza sus potestades dentro de las competencias, procedimientos y fines establecidos por la ley, orientando su actuación al servicio objetivo del interés general.
V. ¿Afecta el principio de legalidad a la discrecionalidad administrativa?
El principio de legalidad también limita y condiciona el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración. La discrecionalidad no equivale a arbitrariedad: cuando la ley reconoce un margen de apreciación entre varias soluciones jurídicamente posibles, la decisión debe respetar los límites legales, perseguir la finalidad de interés público prevista por la norma y estar suficientemente motivada.
Por ello, incluso en ámbitos con un amplio margen de decisión —como el planeamiento urbanístico, la concesión de subvenciones o determinadas autorizaciones— la Administración debe justificar objetivamente su elección, especialmente cuando la decisión afecte a derechos o intereses legítimos, conforme a las exigencias de motivación previstas en el art. 35 de la Ley 39/2015.
VI. ¿Qué relación existe entre el principio de legalidad y el principio de confianza legítima?
El principio de confianza legítima protege a los ciudadanos frente a cambios inesperados o imprevisibles en la actuación de la Administración cuando ésta ha generado, mediante actos o conductas suficientemente concluyentes, una expectativa razonable de estabilidad. No obstante, la confianza legítima no puede amparar la consolidación de situaciones manifiestamente contrarias al ordenamiento jurídico. Cuando exista una tensión entre la confianza generada en el administrado y la necesidad de restablecer la legalidad, la Administración deberá ponderar ambos principios, actuando de forma motivada, proporcionada y respetuosa con la seguridad jurídica y la buena fe.
Sobre esta materia resulta especialmente relevante el estudio de Alejandro Canónico-Sarabia, Of Counsel de Administrativando Abogados, Estudio del principio de confianza legítima en el Derecho administrativo, publicado en la Revista de Derecho Administrativo Económico, núm. 39 (2024), pp. 61-83, en el que se analizan el fundamento, alcance, límites y tratamiento jurisprudencial de este principio.
¿Considera que la Administración ha cambiado de criterio de forma imprevisible o ha defraudado una expectativa legítimamente generada? En Administrativando Abogados analizamos la posible vulneración de los principios de legalidad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, y articulamos los recursos administrativos o contencioso-administrativos que procedan.
VII. ¿Cómo afecta el principio de legalidad a la inactividad o silencio de la Administración?
El principio de legalidad vincula a la Administración tanto en sus actuaciones positivas como en el cumplimiento de sus deberes de actuación y resolución. Por ello, cuando la Administración deja de realizar una prestación a la que está legalmente obligada o no resuelve dentro del plazo establecido, pueden producirse situaciones de inactividad administrativa o silencio administrativo.
La Ley 39/2015 obliga a la Administración a dictar resolución expresa en los procedimientos, sin perjuicio de los efectos jurídicos que la propia ley atribuye al silencio administrativo. Por su parte, la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, permite reaccionar judicialmente frente a determinados supuestos de inactividad de la Administración, especialmente en los términos previstos en su artículo 29.
En consecuencia, el principio de legalidad impide que la Administración pueda mantenerse indefinidamente inactiva cuando el ordenamiento jurídico le impone un deber concreto de actuar, resolver o ejecutar una prestación.
VIII. ¿Qué ocurre con el principio de legalidad en estados de alarma, excepción o sitio?
Incluso durante la declaración de un estado de emergencia constitucional –conforme lo establece el artículo 116 de la Constitución española y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, el principio de legalidad en Derecho Administrativo, no se suspende, esto quiere decir, que la actuación ejecutiva sigue plenamente sujeta al ordenamiento jurídico, con dos matices fundamentales:
- Las autoridades administrativas sólo pueden ejercer las facultades de forma temporal y dentro de los límites estrictos fijados por la declaración formal del estado de emergencia.
- La exigencia de proporcionalidad y la interdicción de la arbitrariedad se intensifican, quedando todas las medidas bajo el control de legalidad de los tribunales.
IX. ¿Qué relación existe entre el principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial de la Administración?
El artículo 106.2 de la Constitución Española y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, reconocen el derecho de los particulares a ser indemnizados por las lesiones que sufran en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, siempre que concurran los requisitos legalmente exigidos. Cuando la Administración actúa de forma contraria al ordenamiento jurídico y causa un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportar, puede nacer el derecho a una indemnización.
No obstante, la mera ilegalidad de una actuación administrativa no determina automáticamente la responsabilidad patrimonial. Es necesario acreditar, además, la existencia de un daño antijurídico, la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el perjuicio sufrido y la ausencia de fuerza mayor u otras causas que excluyan la responsabilidad.
