Imposición de penalidades una vez finalizado el objeto de un contrato administrativo, ¿es posible?

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¿Puede una Administración contratante imponer penalidades al contratista una vez que el contrato ha sido ejecutado y recepcionado sin reservas?.

Aún cuando la cuestión no está exenta de discusión y existen posturas encontradas al respecto, hemos de indicar que la corriente más asentada, pasa por ofrecer una respuesta negativa. Y ello, sobre la premisa de que la penalidad en sí pretende el cumplimiento del contrato en los tiempos estipulados. Por ende, finalizado el mismo, deja de tener sentido su aplicación.

En esta dirección y a modo de ejemplo, nos ilustra el Informe VAL_08/11 – de la Junta Consultiva de la Comunidad Valenciana:

“…Por todo ello, lejos de intentar resolver la cuestión por la vía de la acción personal del Código Civil y su prescripción, entre otras cosas porque no nos encontramos ante el supuesto regulado en dicho precepto, si manifestamos que hay un plazo claramente establecido en la legislación de contratos aplicable, sin recurrir a artificios innecesarios.

Este plazo es el de finalización de las obras, en primer término, es decir su recepción. En este supuesto, hemos de significar que la recepción si es de conformidad con las obras realizadas y a total satisfacción de la Administración, sin hacer observaciones en el acta sobre los retrasos producidos y la imputabilidad del contratista, no cabría en ningún caso reabrir un expediente de penalidades.

Ahora bien, si las obras se recepcionan en fecha distinta a la prevista inicialmente imputándose por ello al contratista un retraso que debe consignarse con exactitud en el acta y, además, consignando que obedecen a causas imputables al contratista; esta demora podrá ser exigible en el periodo de garantía y liquidación. Ahora bien este último plazo hasta la liquidación no se ejercita esta imputación por demora, una vez liquidadas las obras, no existe ya responsabilidad del contratista, por lo que es impensable poder ejercitar cualquier acción y menos aún la acción personal del Código Civil.

Dicho de otro modo, recibidas las obras de conformidad y liquidadas las mismas sin inconveniente alguno por parte de la Administración contratante, queda exento de responsabilidad el contratista, sin que pueda una vez transcurridos estos actos reabrirse ningún expediente de imposición de penalidades, pues no es de aplicación alguna el artículo 1964 del Código Civil”.

Asimismo y a mayor abundamiento, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 18 Mar. 2015, Rec. 31/2013, en cuyo Fundamento de Derecho Tercero, considera, que no ha lugar a imposición de penalidades una vez ejecutado el contrato de servicios adjudicado, sino que debió de haberse realizado con carácter previo a su finalización:

«Acorde a la propia naturaleza jurídica de las penalidades como «medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación» o «función coercitiva para estimular el cumplimiento», difícilmente podemos pensar que ello cobre sentido cuando lo que se trata de asegurar, la obligación derivada del contrato de servicios de mantenimiento adjudicado del que nace, ya ha finalizado, desde hace más de un año a contar de la fecha de inicio del trámite de imposición de penalidad por la Administración.

Es por ello acertada la opción de la actora pues sí la Administración quería asegurarse el cumplimiento de la obligación principal (resaltamos cumplimento), debería haber formalizado el inicio del procedimiento en el momento del incumplimiento y, desde luego, no finalizado el contrato.

Admitiendo esta tesis interpretativa, cabe citar la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección de 18 de septiembre de 2013 (LA LEY 145388/2013), recurso 3/2011 , y a sensu contrario la sentencia de fecha 26 de febrero del año 2014 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recurso de apelación 679/2013 «El procedimiento para la imposición de penalidades no se inició cuando ya había finalizado la vigencia del contrato, (lo que tuvo lugar el 31 de diciembre de 2010), sino con anterioridad, siendo de fecha 21 de octubre de 2010 el informe sobre incumplimientos, de fecha 14 de diciembre de 2010 el informe-propuesta de imposición de penalidades, y de fecha 22 de diciembre de 2010 el Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Familia y Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid acordando el inicio del expediente de imposición de penalidades en materia contractual, proponiendo la imposición de una penalidad por importe de 74.528,8 euros y concediendo audiencia al contratista, previa adopción del acuerdo correspondiente, sin olvidar que además el procedimiento ya había sido incoado con anterioridad mediante Decreto de 25 de septiembre de 2009 de la Delegada del Área de Gobierno de Familia y Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid, si bien dicho procedimiento se declaró caducado».

Por lo que apareciendo que en el supuesto de autos, el trámite de inicio y audiencia para la imposición de las penalidades tiene lugar el día 7 de septiembre de 2012, folio 163 del expediente administrativo, y la resolución impugnada el día 26 de noviembre de 2012, más de un año después de la terminación del contrato procede aplicar la misma doctrina emanada de la sentencia antecedente”.

Sentado cuando antecede, y aún cuando somos conscientes de que existen posicionamientos en contrario, colegimos que no ha lugar a la imposición de penalidades una vez haya sido ejecutado el contrato en cuestión y recepcionada su prestación sin reservas, dado que, en dicha estadio del procedimiento, tal figura jurídica ha perdido su finalidad, que no es otra que la de compelir al contratista a que cumpla en los tiempos acordados.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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