Ofertas de Empleo Público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal: ¿Disposiciones de carácter general o actos administrativos?

I. ¿Cómo se define la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal?

La Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal, se define –a diferencia de la Oferta de Empleo Público tradicional-, como una herramienta extraordinaria y excepcional encaminada a corregir una situación de abuso de la temporalidad en la Administración Pública. Son entonces el instrumento a través del cual las Administraciones Públicas, proceden a identificar y convocar un proceso selectivo para aquellas plazas que se encuentren ocupadas de forma temporal e ininterrumpida durante un periodo de tiempo determinado, con la finalidad de convertirlas en empleos fijos y con ello reducir la alta tasa de temporalidad en el sector público. Ahora bien, en cuanto a su naturaleza se debe determinar si las Ofertas de Empleo Público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal ¿son disposiciones de carácter general o actos administrativos?

II. ¿Las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal, son disposiciones de carácter general o actos administrativos?

A los fines de dar respuesta a la interrogante formulada con relación a si las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal ¿son disposiciones de carácter general o actos administrativos?, tomaremos en consideración, la sentencia de la sección cuarta de la sala tercera de lo contencioso-administrativo del tribunal supremo, núm. 1.276/2025, de 14 de octubre de 2025, la cual desglosaremos de la manera siguiente:

1. Distinción entre reglamento y acto administrativo.

Para determinar si las ofertas de empleo público dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal son disposiciones de carácter general o actos administrativos, lo primero a señalar, es la distinción que esta sentencia efectúa entre reglamento y acto administrativo, señalando a tales fines “…el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. (…) Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.”

1. 1. Regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española.

Ahondando un poco más entre la distinción de reglamento y acto administrativo general, señala la referida sentencia, que ambos se rigen por regímenes jurídicos diferenciados “…los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno , por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución ; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.”

1. 2. Efectos.

Además, de lo antes señalado, la sentencia bajo estudio establece que, “…con carácter general la diferencia entre un acto administrativo, (…) y una disposición de carácter general, como sostiene la parte recurrente, debe partir de que <lo esencial de la norma reglamentaria o disposición general es que innova o modifica el ordenamiento jurídico, mientras que en el acto dictado la Administración se limita a aplicar las normas al caso concreto. Del mismo modo que los efectos de la aplicación de la disposición general no se agotan por el uso que se haga de la misma, sino que ello consolida y avala su caracterización como norma jurídica.”

1. 3. Naturaleza de la disposición de carácter general o acto administrativo.

La naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo “…no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el Reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente, máxime cuando, como acertadamente destaca el Sr. Abogado del Estado, se admite pacíficamente la figura de los actos administrativo generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos».

2. Sobre el carácter de acto administrativo o disposición de carácter general de la Oferta de empleo público de estabilización

De manera determinante, la aludida sentencia establece que, “…la OEP de estabilización que incorpora no establece unas bases generales para todas las convocatorias que se celebren en el futuro, sino que simplemente establece pautas y criterios para las convocatorias de pruebas selectivas que con carácter excepcional y único deben ser publicadas en su desarrollo. Además, tales pautas y criterios se fijan en la OEP en directa aplicación y remisión a las previsiones ordenadas por la Ley 20/202 y por el TREBEP, sin que, como ya hemos adelantado, las pautas y criterios de desarrollo hayan sido cuestionados por ser contrarios a la ley. Esto último excluye la posibilidad de encontrarnos ante un supuesto como el resuelto en nuestra sentencia de 23 de diciembre de 2008 (recurso 138/2006), donde se aceptó el carácter de disposición general por incluir criterios que innovaban el ordenamiento jurídico. Por tanto, esta sentencia nos sirve también de apoyo para afirmar que una OEP que se ajuste a las pautas que fija el artículo 70 del TREBEP nunca puede considerarse como disposición general.” (resaltado añadido)

1. 1. Fundamento por el cual la oferta de empleo público de estabilización, no puede ser considerada como una disposición general.

Ahora bien, concluye la sentencia determinando cuales son los fundamentos por los cuales una oferta de empleo público de estabilización, no puede ser considerada como una disposición general, señalando “…la OEP impugnada (el Decreto autonómico que la aprueba) no puede ser considerada como una disposición general pues no reúne los tres requisitos que han de concurrir en una disposición reglamentaria: permanencia, alcance general y abstracto, y carácter normativo o de innovación del ordenamiento jurídico. Realmente sólo llegaría a cumplir el requisito de alcance general, en cuanto que no se dirige a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho que contempla.

a) No cumple el requisito de permanencia. Se trata de un instrumento de vigencia definida que no tiene ni puede tener vocación de permanencia porque los procesos selectivos excepcionales deben convocarse y resolverse antes de fecha concreta y determinada, fijadas ya por la Ley 20/2021. Carece, por tanto, de la condición de estabilidad porque no está destinada a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de «no consunción», sino que la OEP se agota en virtud de su aplicación (STS 24 de febrero de 1999, en recurso 3640/1993). Como todo acto administrativo general, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refiere a un caso concreto y agota su eficacia una vez aplicado al mismo.

b) Tampoco cumple la finalidad de innovar el ordenamiento jurídico en tanto se limita a aplicar y desarrollar las previsiones contenidas en el artículo 2 y las disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021. En todo caso, el escrito de interposición únicamente atribuye a la OEP ese contenido innovador por las previsiones que incorpora en desarrollo de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia –como ocurre con la posible restructuración de plazas prevista en la DA 3 ª o la funcionarización de determinadas plazas laborales, conforme a la DA 1ª–, y nunca por el desarrollo de la Ley 2021. Pero, también en este punto, debe decirse lo mismo: que la OEP es una simple ejecución de lo ordenado por la Ley previa y que no se cuestiona su contenido por ser contrario a la ley gallega que desarrolla.

c) Por tanto, puede decirse que el Decreto impugnado no persigue una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos, sino que se trata de un acto administrativo general (acto plúrimo) que contiene una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados.

Visto lo anterior, podemos señalar de manera definitiva que la naturaleza de las Ofertas de empleo pública dictadas en aplicación de la estabilización de empleo temporal, que se ajusten a lo previsto en el artículo 70.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, tienen el carácter acto administrativo general y no como una disposición de carácter general.