Cuestiones básicas del «non bis in idem» en el derecho administrativo

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I.- Notas preliminares

Como es sabido, el principio non bis in idem es un principio que impregna varias jurisdicciones, siendo aplicable también en el marco del derecho administrativo, suscitando conflictos en la práctica. Se trata de un principio constitucionalizado e incluido indirectamente en el artículo 25 de nuestra Carta Magna. Constituye una manifestación del principio de legalidad y se encuentra relacionado con el efecto de cosa juzgada.

En el presente artículo se procede a estudiar lo relativo a la aplicación del principio en el ámbito del Derecho Administrativo, se profundizará en el concepto y se revisará su origen, regulación, presupuestos para que concurra y efectos.

II.-Concepto

El principio non bis in idem es un principio garantista de los derechos que prohíbe la duplicidad de sanciones, es decir, impide que un mismo hecho sea sancionado dos veces cuando hay identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico. Impide, por tanto, que se sancione a una persona doblemente por los mismos hechos, por ejemplo, en la jurisdicción administrativa y penal.

No obstante, este principio quiebra, estando justificada una doble sanción administrativa y penal, cuando las normas aplicables persiguen intereses jurídicos distintos. Así, por ejemplo, un funcionario público que haya sido sancionado en el ámbito penal puede ser sancionado disciplinaria o administrativamente, no infringiendo esta segunda sanción el principio non bis in idem puesto que se protegen intereses jurídicamente distintos, siendo la irreprochabilidad en el plano penal un interés legítimo de la Administración Pública. En cualquier caso, hemos de acudir al supuesto concreto para concluir si se ha sancionador dos veces lo mismo.

III.-Origen y regulación

El principio non bis in idem, es un principio de creación jurisprudencial y doctrinal, que actualmente se encuentra consagrado en nuestro Derecho positivo, y encuentra fundamento, como hemos podido señalar ut supra (aunque indirectamente) en nuestro Texto Constitucional. Según la jurisprudencia es un principio de naturaleza dual, pues, por una parte, tiene la consideración de derecho fundamental cuyo quebranto permite interponer recurso ante el Tribunal Constitucional; por otro lado, es un principio general del Derecho español.

A pesar de que no se trata de un principio incluido explícitamente en nuestra Constitución de 1978 (habiendo, no obstante, una referencia expresa al mismo en el artículo 9.3 del anteproyecto de la misma), desde los primeros momentos de vida de la Carta Magna, la doctrina del Tribunal Constitucional consagró la formulación del principio. En concreto, en su sentencia 21/1981 de 30 de enero, en la que declaró la vigencia del mismo en el ámbito del derecho penal, proclamando que se trataba de un principio constitucionalizado por entender que estaba implícito en el principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la Constitución, que impide una simultanea tipificación de la misma conducta, pero con diferentes efectos sancionadores. Del mismo modo, el Tribunal Constitucional en infinidad de sentencias posteriores, ha proclamado la validez del principio configurándolo como límite constitucional del Ius Puniendi del Estado.

En el plano internacional, este principio se encuentra recogido, entre otros, en el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, firmado en Nueva York en 1966 y ratificado por España en 1977, el cual provocó su desarrollo legislativo en nuestro país por medio de la hoy extinta Ley 30/1992, que establece que no se pueden sancionar hechos que ya hayan sido sancionados penal o administrativamente, cuando hay identidad de hecho, fundamento jurídico y sujeto. Dicho artículo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.2 y 96.1 de la Constitución, entró a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico interno.

Así mismo, el principio se encuentra recogido en los articulos 54 a 58 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen, firmado por España el 30 de julio de 1993; así como, por el artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 10 de diciembre de 2000, aunque sin carácter vinculante.

Adicionalmente, en el ámbito penal se encuentra recogido en el artículo 114 del Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal, que dispone que no se podrá seguir un pleito sobre el mismo hecho que dio lugar a un juicio criminal previo, de modo que en el caso de que se inicie el segundo proceso este se suspenderá, con independencia del grado en el que se encuentre, hasta que recaiga sentencia firme penal.

IV.-Presupuestos para que concurra el non bis in idem

Este principio requiere para su aplicación la concurrencia de dos requisitos.

Por un lado, una triple identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico.

Por otro lado, la ausencia de una relación de sujeción especial entre el sujeto infractor y la Administración Pública con relación al hecho infractor, pues de lo contrario, de existir esta relación especial, podría estar justificada una compatibilidad de sanciones administrativa y penal.

En este último supuesto, el Tribunal Supremo en numerosas sentencias (sentencias de 19 de noviembre de 2008 y 27 de febrero de 2009) explica que: “en el tipo disciplinario consistente en la realización de «cualquier conducta constitutiva de delito doloso» el fundamento de la sanción es procurar la irreprochabilidad penal de los funcionarios, en cuanto interés legítimo y propio de la Administración Pública, y para que esta satisfaga adecuadamente los intereses generales a cuyo servicio viene constitucionalmente obligada”. De este modo, si en los delitos por los que es condenado el funcionario, su condición de tal no es elemento determinante de los tipos penales, no se puede entender infringido el principio non bis in idem, siempre que resulte claro que el bien jurídico protegido por el delito es otro, como puede ser la libertad de las personas o la integridad física.

Por otro lado, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2014, en resolución del recurso de casación 832/2013, en el fundamento jurídico cuarto, precisa que: “lo que se garantiza con la sanción disciplinaria es que el servicio a la sociedad se preste en las condiciones adecuadas por los funcionarios públicos (por todas, Sentencias 94/1986, de 8 de julio, 98/1989, de 1 de junio, o 154/1990, de 15 de octubre)”.

V.-Efectos

El principio non bis in idem se refleja en dos planos, material y procesal. En primer lugar, desde el plano material se prohíbe una dualidad de sanciones sobre un mismo hecho cuando el fundamento es coincidente, pudiendo quebrarse el principio cuando hay dualidad de procedimientos sancionadores o en el seno de un único procedimiento. En segundo lugar, en cuanto al plano procesal, y según declaró el Tribunal Constitucional en la sentencia 159/1987, y posterior 151/2001, el principio impide que exista un doble proceso con el mismo objeto, con la finalidad de preservar las sanciones penales firmes, o administrativas pero confirmadas en sede judicial dado que solo se reconoce efecto de cosa juzgada a las resoluciones judiciales, pero no se predica respecto de las resoluciones administrativas.

El principio tiene como efecto principal, que cuando se dicta sentencia firme en un procedimiento, únicamente se puede abrir un segundo proceso por alguna de las causas excepcionales previstas para la interposición del recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, el principio no impide en ningún caso que se pueda recurrir una decisión judicial, sino que lo que prohíbe es que se inicie un nuevo proceso.

En definitiva, como principio material impide que alguien sea castigado dos veces por la misma infracción, y como principio procesal, prohíbe que se juzgue a alguien dos veces por idénticos hechos.

VI.-Consideraciones finales

En el ámbito del derecho administrativo sancionador, resulta fundamental el respeto del principio non bis in idem, incluido en nuestra Carta Magna, cuyo quebranto pone en riesgo el principio de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad de las sanciones.

En cualquier caso, es preciso analizar cada caso de forma individualizada, al objeto de determinar si se ha producido o no vulneración de dicho principio.

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