I. ¿Caben las medidas cautelares positivas en el contencioso-administrativo?
Efectivamente, las medidas cautelares positivas tienen plena cabida en el orden contencioso-administrativo español. Su procedencia y fundamento jurídico se apoyan, principalmente, en los siguientes pilares:
- El artículo 129.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) superó el modelo tradicional centrado casi exclusivamente en la suspensión del acto administrativo. Al permitir que los interesados soliciten «cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia», habilita al órgano jurisdiccional para adoptar no sólo medidas de conservación o suspensión, sino también auténticos mandatos de hacer o prestaciones activas dirigidas a la Administración, cuando resulten necesarios para evitar que el recurso pierda su finalidad legítima.
- El artículo 24.1 de la Constitución Española (en adelante, CE), relativo al derecho a la tutela judicial efectiva, exige que la protección cautelar garantice la eficacia real de la futura sentencia. En supuestos de inactividad administrativa, vía de hecho o actos denegatorios, la mera suspensión puede resultar insuficiente o inútil, siendo necesario acordar una medida positiva que preserve de forma efectiva los derechos e intereses legítimos del recurrente.
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II. ¿Qué se entiende por medidas cautelares positivas en el contencioso-administrativo?
Las medidas cautelares positivas en el orden contencioso-administrativo constituyen el instrumento de tutela judicial provisional mediante el cual el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo impone a la Administración Pública la obligación de desplegar una actuación concreta, realizar una prestación de hacer o conceder temporalmente un derecho mientras finaliza el proceso principal.
A diferencia de las medidas cautelares de abstención -que preservan el statu quo impidiendo que la Administración ejecute una decisión-, las medidas cautelares positivas alteran temporalmente el estado de cosas imponiendo un hacer a la Administración.
III. Manifestaciones y supuestos de aplicación práctica de las medidas cautelares positivas en el contencioso-administrativo
La procedencia de las medidas cautelares positivas en el contencioso-administrativo se evidencia con especial intensidad en tres escenarios procesales típicos, como son:
| Supuesto Procesal | Contenido de la Medida Cautelar Positiva | Ejemplo Práctico |
|---|---|---|
| Recursos contra la Inactividad Administrativa (Artículo 29 LJCA) | Imposición judicial del cumplimiento de la prestación debida que la Administración ha omitido. | Orden judicial provisional de abono de una subvención ya concedida pero retenida sin justificación. |
| Impugnación de Actos Denegatorios | Concesión provisional del título, autorización o estatus que la Administración denegó. | Orden de admisión provisional a unas oposiciones o concesión provisional de una licencia de apertura. |
| Actuaciones en Vía de Hecho y Medidas Urgentes (Artículo 30 LJCA) | Cese de la actuación material ilegítima y restitución activa del estado de cosas. | Orden de ejecución inmediata de obras urgentes de consolidación en un inmueble en peligro de ruina. |
IV. Criterios y presupuestos para la concesión judicial de las medidas cautelares positivas en el contencioso-administrativo
Al implicar una injerencia directa en la esfera de actuación administrativa y, en ocasiones, una anticipación provisional de los efectos del fallo, la concesión de una medida cautelar positiva exige un juicio de ponderación especialmente riguroso. Entre los presupuestos principales destacan los siguientes:
- Periculum in mora (Peligro por la mora procesal): Acreditación de que, de no imponerse la conducta activa a la Administración de inmediato, se causarán daños irreparables o se destruirá la finalidad legítima del recurso –tal y como lo prevé el artículo 130.1 de la LJCA-.
- Fumus boni iuris (Apariencia de buen derecho): A diferencia de la mera suspensión, la medida cautelar positiva exige una apariencia de legalidad sólida y manifiesta a favor de la pretensión del actor, por ejemplo, manifiesto incumplimiento normativo o coincidencia con doctrina consolidada del Tribunal Supremo.
- Ponderación de los intereses en conflicto: conforme a lo previsto en el artículo 130.2 de la LJCA, el tribunal valora de forma expresa que la medida no cause un perjuicio grave e irreversible a los intereses generales o a derechos de terceros.
- Prestación de caución o garantía, según lo contenido en el artículo 133 de la LJCA, es sumamente frecuente que la efectividad de la medida cautelar positiva quede supeditada a que el solicitante constituya una garantía económica para responder de eventuales daños si el recurso fuera finalmente desestimado.
Acreditar correctamente el fumus boni iuris y ponderar los riesgos económicos exige una técnica jurídica precisa. En Administrativando Abogados fundamentamos cada solicitud mediante un análisis jurisprudencial exhaustivo y asesoramos en la fijación y aportación de cauciones adaptadas a las circunstancias concretas de cada caso.
V. Reglas procesales para la tramitación de las medidas cautelares positivas en el contencioso-administrativo
La tramitación de las medidas cautelares positivas en el orden contencioso-administrativo se sujeta a las reglas generales previstas en la LRJCA para la tutela cautelar, con las particularidades derivadas de su carácter activo o prestacional. Entre las principales reglas procesales destacan las siguientes:
- Se tramitan en pieza separada, conforme al régimen ordinario de medidas cautelares previsto en los artículos 129 a 136 de la LJCA. Cuando concurran circunstancias de especial urgencia, también pueden solicitarse por la vía excepcional de las medidas cautelarísimas, reguladas en el artículo 135 de la LJCA, incluso sin audiencia inicial de la Administración demandada.
- Conforme al artículo 132 de la LJCA, los autos que acuerdan o deniegan medidas cautelares no producen cosa juzgada material. Esto significa que pueden ser revisados, modificados o revocados durante el proceso si cambian las circunstancias de hecho o los presupuestos jurídicos que justificaron su adopción.
- La concesión cautelar de una prestación activa no puede generar una situación irreversible ni equivaler a una estimación anticipada y definitiva del recurso. Por ello, el órgano judicial debe extremar la ponderación para asegurar que la medida preserve la finalidad legítima del proceso sin sustituir indebidamente el pronunciamiento de fondo.
VI. ¿Qué diferencia existe entre una medida cautelar positiva y una suspensión cautelar?
La suspensión cautelar es una medida de carácter negativo o de abstención: se limita a paralizar provisionalmente los efectos del acto administrativo impugnado para conservar el statu quo mientras se resuelve el recurso. Mientras que la medida cautelar positiva, en cambio, tiene un contenido activo o prestacional, ya que impone provisionalmente a la Administración una obligación de hacer, entregar, reconocer o permitir una determinada actuación durante la tramitación del proceso.
En otras palabras, mientras la suspensión cautelar evita que el acto recurrido produzca efectos, la medida cautelar positiva puede modificar temporalmente la situación existente para impedir que el recurso pierda su finalidad legítima.
VII. ¿Puede una medida cautelar positiva prejuzgar el fondo del asunto?
No. La medida cautelar positiva tiene carácter estrictamente provisional y no puede implicar un prejuzgamiento del fondo del litigio ni sustituir la sentencia que deba dictarse en el procedimiento principal. El órgano judicial debe limitarse a valorar si la medida resulta necesaria para evitar que el recurso pierda su finalidad legítima, sin anticipar de forma definitiva la estimación de la pretensión principal.
Asimismo, el juzgado podrá denegar la medida cuando su adopción genere una situación irreversible o cause una irreparabilidad inversa en perjuicio del interés público, de la Administración o de los derechos e intereses legítimos de terceros.
En Administrativando Abogados contamos con un equipo especializado en Derecho Administrativo y Contencioso-Administrativo, preparado para solicitar y defender medidas cautelares eficaces frente a inactividad, vías de hecho o denegaciones injustificadas de la Administración.
