Todo lo que hay que saber sobre las medidas cautelarísimas en el contencioso-administrativo

I. Una primera aproximación a las medidas cautelarísimas en contencioso administrativo

Las medidas cautelares, como es sabido, son las «herramientas» procesales que el juez decreta tras la valoración de los intereses en disputa, y cuya finalidad es asegurar el normal desarrollo del procedimiento y ofrecer garantías suficientes para que la sentencia sea efectiva.

Con su adopción, lo que se pretende es garantizar la efectividad de la sentencia del procedimiento, evitando que se produzcan perjuicios de imposible o difícil reparación. Al ser de carácter provisional, se dictan con carácter previo a de la sentencia y no deben de pronunciarse ni entrar a valorar el fondo del asunto. Normalmente, se pronunciarán sobre la eficacia del acto recurrido acordando o no su suspensión.

Existen distintos tipos de medidas cautelares en el orden contencioso-administrativo, distinguiéndose tres grupos: las generales, las medidas cautelarísimas o inaudita parte, y por último, las medidas en caso de inactividad de la Administración y vía de hecho.

En el presente artículo nos vamos a centrar en las medidas cautelarísimas o inaudita parte en el contencioso-administrativo. Por lo que si se encuentra interesado en conocer sus presupuestos, qué entendemos por “especial urgencia” y su tramitación, le invitamos a seguir leyendo.

II. ¿Qué son las medidas cautelarísimas o inaudita parte?

Las medidas cautelarísimas o inaudita parte, son aquellas medidas cautelares de carácter provisional que se adoptan a instancia de parte en atención a la concurrencia de circunstancias de especial urgencia o emergencia, que requieren su inmediata adopción incluso sin la audiencia de la parte contraria, a fin de asegurar el resultado del proceso.

El Juzgador o la Sala, resolverá, en términos generales, sobre si suspende o no los efectos del acto administrativo objeto de impugnación. En otras ocasiones, sobre la prestación de hacer que en su caso se solicite por la parte recurrente.

III. Naturaleza de las medidas cautelarísimas del contencioso-administrativo

En el artículo 135 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) se recoge, junto con el sistema general de las medidas cautelares, el supuesto especial para la adopción por el órgano jurisdiccional de medidas cautelarísimas o provisionalísimas.

De esta manera, el meritado cuerpo normativo establece un sistema de protección cautelar para aquellos casos en los que concurran circunstancias de especial urgencia que permita al juez la adopción de medidas cautelares sin «oir» a la parte contraria, cuando la audiencia previa de esta podría menoscabar la efectividad de la medida cautelarísima solicitada.

Para poder posponer las exigencias del principio de contradicción, el solicitante deberá acreditar que concurren, bien las circunstancias de especial urgencia, bien que la audiencia de la contraparte pueden comprometer el objetivo de las medidas cautelares. En esos casos, el juez podrá decretar las medidas cautelares en el plazo de 2 días mediante auto en el que expondrá la concurrencia de los requisitos al efecto y los motivos que han ocasionado su adopción sin escuchar a la otra parte.

Así pues, cuando una solicitud de medidas cautelarísimas se presenta ante el Juzgado o la Sala competente, se deberá examinar atentamente si existe o no urgencia. Si concurre esa premura “especial”, decretará el otorgamiento de las mismas de inmediato. Sin embargo, si el Juzgador no aprecia que exista especial urgencia, tramitará las medidas cautelares como si de unas ordinarias se tratase, concediendo audiencia a la otra parte y resolviendo en su día lo que proceda.

IV. Los presupuestos generales de la tutela cautelar

La tutela judicial efectiva da lugar, en una de sus manifestaciones, a la tutela cautelar cuya finalidad no es otra que asegurar la eficacia de la sentencia evitando que la situación dada por la actuación de la administración en cumplimiento del acto recurrido, resulte irreversible.

Es por ello que las medidas cautelares y las cautelarísimas o inaudita parte podrán adoptarse en cualquier momento del proceso en el que se consideren necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia.

Tal y como han venido señalando la jurisprudencia y la doctrina consolidada, existen dos presupuestos fundamentales que se deben dar para la adopción de cualquier tipo de medida cautelar, incluso las medidas cautelarísimas o inaudita parte: (i) periculum in mora y, (ii) el fumus boni iuris, (iii) los intereses en juego.

El primero de los presupuestos, el periculum in mora, viene a ser el peligro que se deriva de la ejecución inmediata del acto administrativo impugnado. Y el segundo, el fumus bonus iuris, es la apariencia de bien derecho del recurso que impugna el acto cuya tutela cautelar es perseguida. Es por ello que, a la hora de decretar una medida cautelar o cautelarísima, el órgano jurisdiccional tendrá que analizar que se cumplen estos dos presupuestos, así como realizar una ponderación circunstanciada de los intereses en conflicto: tanto el público como el privado del recurrente. Esto es, que se analiza si se da el presupuesto necesario para adoptar la medida cautelar o cautelarísima si de llegar a ejecutarse el acto impugnado, ello incidiera negativa y gravemente en el recurrente y no conllevase una perturbación negativa inmediata para el interés general.

Todo lo anterior, sin entrar en el fondo del asunto, dado que ello se llevará a cabo en Sentencia.

V. La especial urgencia en las medidas cautelarísimas

Tal y como hemos apreciado en el epígrafe anterior, existe un régimen extraordinario, frente al general de las medidas cautelares, que se recoge en el mencionado artículo 135 de la LJCA y que autoriza a la adopción inmediata de las medidas cautelares ordinarias, inaudita parte y en el plazo de dos días. Sin embargo, para que proceda la imposición de las medidas cautelares a través de este estricto régimen, se requiere, como el mismo precepto impone, la concurrencia de “circunstancias de especial urgencia”; exigencia que requiere poner de manifiesto una celeridad excepcional, esto es, de mayor intensidad que las exigible normalmente para la imposición de medidas cautelares.

Dichas circunstancias de “especial urgencia” que exige el artículo 135 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son aquellas que por su entidad no permiten que el plazo para resolver sobre la concesión de la medida cautelar aguarde el breve plazo de 10 días que ha de concederse a la parte contraria, en el procedimiento ordinario, para que pueda alegar sobre la procedencia de las medidas cautelarísimas solicitadas.

Es decir, tal y como ha venido señalando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, las circunstancias que permiten adoptar medidas cautelarísimas sin oír a la parte contraria, son aquellas que ponen de manifiesto que, en caso de continuar con la tramitación ordinaria, la adopción de las medidas cautelares resultaría ineficaz ante la ejecución inmediata y difícilmente reversible del objeto litigioso.

De lo anterior podemos inferir que es fundamental la concurrencia de estas dos circunstancias, la inmediatez de ejecución del acto impugnado y la dificultad, o incluso la imposibilidad, de revertir la situación, para que el interesado solicite diligentemente la adopción de medidas cautelarísimas o inaudita parte al ver sus pretensiones perjudicadas si se siguiese a la tramitación ordinaria de las medidas.

VI. Tramitación de las medidas cautelarísimas o inaudita parte

La tramitación de las medidas cautelares ordinarias se sustancia, según lo establecido en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en pieza separada, con audiencia de la parte contraria que ordenará el Secretario Judicial en el plazo de 10 días, y que será resuelto mediante auto dentro de los 5 días siguientes.

Sin embargo, para tramitar medidas cautelarísimas por situaciones de “especial urgencia” el artículo 135 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece un trámite sumario.

Para el caso de solicitar medidas cautelarísimas o inaudita parte, el órgano jurisdiccional puede acordar mediante auto, en el plazo de dos días y sin oír a la parte contraria:

  • Apreciar tales circunstancias y adoptar la medida cautelarísimas. En el caso de que así sea, el auto que resuelve sobre la apreciación y concesión de las medidas cautelarísimas, concede audiencia a la parte contraria en el plazo de 3 días para alegar lo que considere oportuno. Transcurrido dicho plazo de alegaciones, el Juez dictará un nuevo auto en el que ordene el levantamiento, el mantenimiento o la modificación de las medidas cautelarísimas adoptadas. Este último auto sí que resulta recurrible.
  • No apreciar las circunstancias de especial urgencia y tramitar el incidente cautelar por el procedimiento ordinario expuesto anteriormente.

Existe una serie de casos especiales, en los que el órgano jurisdiccional debe dar audiencia al Ministerio Fiscal con carácter previo a dictar el auto por el que se aprecian las circunstancias de especial urgencia y se adoptan las medidas cautelarísimas: extranjería, asilo político y menores de edad con la condición de refugiados que impliquen retorno.

VII. Vigencia de las medidas cautelarísimas

Al igual que sucede con las medidas cautelares generales, las medidas cautelarísimas o inaudita parte mantienen su vigencia hasta que termine el procedimiento principal.

Las medidas cautelarísimas podrán ser modificadas o revocadas en cualquier momento si las circunstancias que las motivaron cambian. Sin embargo, dicha modificación o revocación no pueden estar basadas en el análisis formal o de fondo del asunto, ni en los criterios de valoración empleados por el órgano jurisdiccional en el momento de decidir sobre el incidente cautelar.

VIII. ¿La petición de una medida cautelarísima suspende la ejecutoriedad del acto administrativo?

Hemos de analizar el caso concreto. Sin embargo, conforme a jurisprudencia asentada del Alto Tribunal, la solicitud de suspensión de ejecutividad de un acto administrativo de gravamen, en términos generales, suspenderá la actuación de la Administración hasta tanto el Juzgador no se pronuncie sobre la estimación o desestimación de la cautelar instada. De lo contrario, la propia Administración estaría asumiendo funciones jurisdiccionales (circunstancia completamente vedada) en tanto en cuanto estaría ya resolviendo sin competencias sobre lo expresamente solicitado ante el Contencioso – Administrativo.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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