I. La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y los daños morales
El instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública se encuentra regulado en el artículo 106.2 de la Constitución española (CE), y en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo adelante LRJSP). En ambas normas se consagra el derecho que tienen las personas a ser indemnizadas por las Administraciones Públicas, por cualquier lesión que sufran, en sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor.
Adicionalmente la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), en su artículo 41.3, lo incluye dentro de la regulación del derecho fundamental a la buena Administración Pública. Entendiendo que una buena administración pública implica la satisfacción de este derecho cuando cualquier persona haya resultado afectada en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, regular o irregular, de los servicios públicos.
Por otra parte, el artículo 13. f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en lo adelante LPACAP), desarrolla el instituto de la responsabilidad patrimonial, desde la perspectiva de los derechos que poseen las personas a exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y sus autoridades, cuando corresponda.
A lo largo del presente artículo, trataremos de analizar los daños morales en la responsabilidad patrimonial como una de las causas de reparación del daño y perjuicio causado por la Administración.
II. Teoría de la reparación integral del daño
El principio de indemnización o reparación integral en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración comprende todos los daños alegados y probados sufridos por el afectado, tanto los de índole material económicamente valorable, como los de índole inmaterial o moral. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (Artículo 32.2 de la LRJSP).
En consecuencia, no sólo se reconocen indemnizables los daños materiales que se producen en ocasión de la actividad o inactividad de los órganos de la Administración, sino también se incluye la posibilidad de reconocer y compensar los daños morales en la responsabilidad patrimonial. En la parte final del artículo 67.1 de la LPACAP, se reconoce expresamente la existencia de los daños de carácter físico y psíquico dentro de la teoría de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Precisamente, la teoría de la integridad de la reparación supone una indemnización plena y total, visualizando el daño tanto en lo que respecta a su dimensión material como en su dimensión moral.
III. Dimensión de los daños morales en la responsabilidad patrimonial de la Administración
El daño moral es el perjuicio producido a una persona en el ámbito de sus elementos psíquicos y espirituales, es la trasgresión de sus derechos personalísimos a la dignidad, la honorabilidad, el sosiego, la integridad física, la privacidad, la paz, la certidumbre, el honor, la reputación, o cualquier elemento que altere la normalidad facultativa mental, y que incida en el normal desenvolvimiento emotivo de la persona. Por lo tanto, se entienden que son bienes jurídicos integrados a la noción de los daños morales en la responsabilidad patrimonial, los que afectan al ámbito psicológico, afectivo y reputacional.
Los daños morales en la responsabilidad patrimonial son los derivados principalmente de las lesiones de derechos inmateriales. La lesión de los derechos de la personalidad, de la vida y la integridad física. La afección en los sentimientos de pena y dolor, vergüenza, culpabilidad, inferioridad, inseguridad, alteración de la autoestima, sentimientos de incertidumbre, trastornos depresivos, ansiedad, zozobra o malestar cuando acarreen una repercusión psicofísica grave, deshonor o desprestigio público, disminución de la confianza externa, y la limitación de las expectativas sociales, entre otros.
IV. Diferencias entre los daños patrimoniales y los daños morales en la responsabilidad patrimonial de la Administración
La principal diferencia que distingue a los daños patrimoniales de los daños morales en la responsabilidad patrimonial es la pérdida de la utilidad. La pérdida de la utilidad que se produce con un daño de carácter patrimonial es reparable con dinero o en su caso por bienes intercambiables por dinero, por el contrario, el dinero nunca puede llegar a compensar la pérdida de utilidad que se produce con un daño moral, por la naturaleza de la afección.
Se entiende por daño material o patrimonial el menoscabo que se produce en los bienes y derechos que integran el patrimonio de una persona y que por tanto son susceptibles de valoración y cuantificación económica mediante instrumentos de medición como: baremos, protocolos o pruebas objetivas; mientras que los daños morales en la responsabilidad patrimonial, como ya se ha expuesto, se identifican con el dolor, angustia, afectación física o espiritual. Resultan de muy difícil cuantificación, y no pueden repararse ni con dinero ni con otros bienes.
V. Cuantificación de los daños morales en la responsabilidad patrimonial de la Administración
La indemnización de los daños morales en la responsabilidad patrimonial no puede tener por objeto reponer al perjudicado a la situación anterior al hecho dañoso, debido a que por su propia naturaleza estos daños provocan situaciones irreversibles que imposibilitan que la persona pueda verse restituida a la situación anterior al momento de producirse el daño.
La valoración o cuantificación de los daños morales en la responsabilidad patrimonial, a diferencia de los daños materiales, se insiste, comportan una verdadera dificultad, debido a la prácticamente inexistencia de reglas precisas y universales que regulen expresamente la forma y los parámetros que permitan valorar el daño moral causado por la actividad o inactividad de la Administración.
Para el caso de los daños materiales los apartados 1, 2 y 3 del artículo 34 de la LRJSP, establece unos parámetros precisos. En primer lugar, señala dos reglas generales:
(i) Solo serán indemnizables las lesiones producidas por daños que las personas no tengan el deber jurídico de soportar.
(ii) La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que se produjo la lesión, con su correspondiente derecho a actualización para el momento de la terminación de procedimiento.
Luego determinan bajo cuáles criterios de valoración se calcularán las indemnizaciones por daño material, a saber:
(i) Criterios establecidos en la legislación fiscal.
(ii) Criterios de la legislación de expropiación forzosa.
(iii) Valoraciones predominantes en el mercado.
Para el caso de los daños morales en la responsabilidad patrimonial, no existen normas generales que permitan calcular la cuantificación del daño moral y, por lo tanto, los jueces mantienen una amplia discrecionalidad para su determinación. En términos generales la cuantificación de los daños morales en la responsabilidad patrimonial, en sede judicial, se establecen con base a la libre determinación judicial o al precedente judicial, generando incertidumbres.
Las fórmulas y los criterios de valoración que adoptan los tribunales para cuantificar los daños morales en casos particulares son diversas. Muchas veces se fija la cuantía de los daños por las circunstancias en las que se produjo el hecho dañoso, por las lesiones producidas, la edad del agraviado, su vida útil, los días de reclusión, las circunstancias de recuperación, el patrimonio del demandante, su entorno socio-económico, entre otros factores.
Dentro de la línea anterior, y para tratar de evitar la potencial inseguridad jurídica en virtud del grado de arbitrio que poseen los Tribunales en el momento de cuantificar los daños morales en la responsabilidad patrimonial, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha querido poner un poco de orden y de este modo armonizar criterios con cierta uniformidad, para con ello evitar la litigiosidad y las desigualdades entre víctimas. Esta orientación apunta a la aplicación de los precedentes, esto es, a la revisión de casos análogos previamente decididos para resolver casos presentes.
A la par de la situación general, caracterizada por la discrecionalidad jurisdiccional para la cuantificación de los daños morales, existen algunas situaciones donde se prevén ciertas reglas que permiten valorar este tipo de daños, por lo que resulta interesante analizar sus fundamentos.
Para el caso de daños morales producidos por muertes o lesiones corporales, la parte final del artículo 34.2 de la LRJSP, señala que se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros Obligatorios y de la Seguridad Social, a los fines de cuantificar los daños morales.
En materia de daños derivados de la circulación de vehículos a motor, el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, modificado por la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, establece un Baremo vinculante para los Tribunales españoles, con arreglo al cual están obligados a cuantificar las compensaciones debidas a las personas afectadas por daños y perjuicios personales y patrimoniales causados no dolosamente por accidentes de circulación.
El anterior baremo se ha utilizado para resolver otros casos no vinculados a la materia de accidentes derivados de la circulación de vehículos, y la jurisprudencia ha determinado que este tipo de baremos poseen un valor orientativo para intentar objetivar la cuantificación de los daños morales, pero no puede predicarse que sean de obligado y exacto cumplimiento cuando son aplicados a situaciones ajenas a la circulación de vehículos a motor. (STS 18 de septiembre de 2009, Sala 3ª de lo Contencioso-administrativo (Roj 5866/2009).
En cuanto a la protección de la integridad y el honor de las personas, y especialmente en lo que respecta a las intromisiones ilegítimas, el artículo 9.3 de la Ley Orgánica 1/1982, de Protección Civil al Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, establece una base de cuantificación de los daños morales. En primer término, se precisa que siempre que exista una intromisión ilegítima, se presume la existencia de un perjuicio. Luego señala que la indemnización incluirá el daño moral que se cuantificará “…atendiendo a las circunstancias del caso y a la gravedad de la lesión efectivamente producida, para lo que se tendrá en cuenta, en su caso, la difusión o audiencia del medio a través del que se haya producido.”
En materia de privación indebida de libertad, el artículo 294.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) establece, respecto de los casos de prisión preventiva indebida, que “la cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido”. De esta forma la norma integra criterios de progresión. Cabe destacar que tales criterios se han aplicado a otros casos de privación indebida de la libertad.
