I. Notas iniciales
Las entidades del sector público institucional son aquellas que tienen por objeto ejecutar o gestionar actividades reservadas a la Administración General del Estado, en materias tales como, económicas, administrativas, de fomento o de prestación.
Existen ocho:
(i) Organismos autónomos (el Instituto Nacional de Estadística).
(ii) Entidades Públicas Empresariales (Adif), (iii) autoridades administrativas independientes (CNMV).
(iv) sociedades mercantiles estatales (RTVE), (v) consorcios (Casamérica).
(vi) fundaciones del sector público (Fundación Amigos del Teatro Real).
(vii) fondos carentes de personalidad jurídica (Fondo de Compensación para Agua y Saneamiento)
(viii) universidades públicas no transferidas (UNED).
II. Concepto
Los Consorcios forman parte del entramado de sujetos que componen el Sector Público Estatal y son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y diferenciada, creados por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.
III. Régimen Jurídico
Se encuentran regulados en el Capítulo VI “De los consorcios” del Título II “Organización y funcionamiento del sector público institucional” de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP). Concretamente en los artículos 118 a 127.
Asimismo, de conformidad con el artículo 119 de la LRJSP, podrán regularse por la normativa autonómica y sus estatutos.
No obstante, en defecto de las anteriores y con referencia al régimen del derecho de separación, disolución, liquidación y extinción, se estará a lo dispuesto en el Código Civil sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liquidación que se someterá a lo dispuesto en el artículo 97 de la LRJSP, y en su defecto, en el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.
Supletoriamente a las anteriores, podrán aplicarse la Ley 7/1985, de 2 de abril y la Ley 27/2013, 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local sobre los Consorcios locales.
IV. Funciones de los Consorcios
Su función esencial es el desarrollo de actividades de interés común dentro del ámbito de sus competencias, pudiendo realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de los servicios públicos, así como otras siempre que estén previstas en las leyes, tanto en el ámbito nacional como en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participan las Administraciones españolas (Artículo 118 de la LRJSP).
V. Creación y estatutos
De conformidad con el artículo 123 de la LRJSP, los consorcios se crearán mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos o entidades participantes.
En los consorcios en los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades vinculados o dependientes, se requerirá (i) que su creación se autorice por ley (ii) que el convenio de creación precise de autorización previa del Consejo de Ministros, (iii) que el convenio integre los estatutos, un plan de actuación y una proyección presupuestaria trienal y un informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Tanto el Convenio suscrito con los estatutos como sus modificaciones, serán objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Cada consorcio deberá tener unos estatutos que determinarán la Administración Pública a la que se encuentre adscrito, así como su régimen orgánico, funcional y financiero y, al menos los siguientes aspectos:
a) Sede, objeto, fines y funciones.
b) Identificación de participantes en el consorcio, así como las aportaciones de sus miembros. A estos efectos, en aplicación del principio de responsabilidad previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, los estatutos incluirán cláusulas que limiten las actividades del consorcio si las entidades consorciadas incumplieran los compromisos de financiación o de cualquier otro tipo, así como fórmulas tendentes al aseguramiento de las cantidades comprometidas por las entidades consorciadas con carácter previo a la realización de las actividades presupuestadas.
c) Órganos de gobiernos y administración, así como su composición y funcionamiento, con indicación expresa del régimen de adopción de acuerdos. Podrán incluirse cláusulas que contemplen la suspensión temporal del derecho de voto o a la participación en la formación de los acuerdos cuando las Administraciones o entidades consorciadas incumplan manifiestamente sus obligaciones para con el consorcio, especialmente en lo que se refiere a los compromisos de financiación de las actividades del mismo.
d) Causas de disolución.
VI. Régimen de adscripción, personal, presupuestario, contable y patrimonial de los consorcios
En primer lugar, sobre el régimen de adscripción, de acuerdo con los siguientes criterios, ordenados por prioridad en su aplicación y referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario, el consorcio quedará adscrito, en cada ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración Pública que:
a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de gobierno.
b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros de los órganos ejecutivos.
c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del personal directivo.
d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del consorcio debido a una normativa especial.
e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.
f) Financie en más de un cincuenta por ciento, en su defecto, en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportación del fondo patrimonial como la financiación concedida cada año.
g) Ostente el mayor porcentaje de participación en el fondo patrimonial.
h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están orientados a la prestación de servicios a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.
En segundo lugar, sobre el régimen de personal de los consorcios, se prevé que el personal a su servicio pueda ser funcionario o laboral, debiendo proceder únicamente de las Administraciones que participan en el consorcio, siendo su régimen jurídico el de la Administración Pública de adscripción. No obstante, en casos excepcionales y previa autorización, cabrá la contratación directa de personal por parte del consorcio.
Por último, los Consorcios tienen sujeción al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos rigiéndose por sus normas patrimoniales. Es más, el órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio será la responsable de auditar las cuentas anuales del mismo.
VII. A propósito del derecho de separación: disolución del consorcio
Los miembros de un consorcio pueden separarse de él en cualquier momento, siempre y cuando no se haya señalado una duración concreta.
De contrario, si el consorcio es de duración determinada, cualquiera de los miembros si lo desea, puede separarse antes del cumplimento de dicho plazo únicamente si alguno de los miembros incumplió algunas de las obligaciones determinadas en sus estatutos y, en particular, las que impidan cumplir la finalidad del mismo, como es la obligación de realizar aportaciones al fondo patrimonial.
Este derecho de separación deberá realizarse por escrito notificado al máximo órgano de gobierno del consorcio y, si es el consorcio es de duración determinada deberá constar el incumplimiento que se alega y el requerimiento previo de cumplimiento y el transcurso del plazo otorgado para cumplir el requerimiento.
El efecto inmediato y general del ejercicio del derecho de separación es la disolución del consorcio siendo causa de disolución en todo caso, el cumplimiento de los fines para los cuales se creó el consorcio de que se trate.
No obstante, se podrá acordar la continuación del consorcio si en los estatutos se prevé tal posibilidad y los miembros así lo decidan, siempre que permanezcan en el consorcio al menos, dos Administraciones, o entidades u organismos públicos vinculados o dependientes de más de una Administración.
Por último, si el ejercicio del derecho de separación no conlleva la disolución del consorcio, se aplicarán las reglas contenidas en el apartado segundo del artículo 126 de la LRJSP. En este sentido:
- Se calculará la cuota de separación correspondiente al miembro que ejercitó el derecho de separación según la participación que le corresponda en el saldo resultante del patrimonio neto, de haber tenido lugar la liquidación, teniendo en cuenta el criterio de reparto dispuesto en los estatutos.
A falta de previsión estatutaria, se considerará cuota de separación la que le hubiera correspondido en la liquidación. En defecto de su determinación se tendrán en cuenta el porcentaje de las aportaciones al fondo patrimonial del consorcio que haya efectuado quien ejerce el derecho de separación y la financiación concedida cada año. Si el miembro del consorcio que se separa no hubiere realizado aportaciones por no estar obligado a ello, el criterio de reparto será la participación en los ingresos que, en su caso, hubiera recibido durante el tiempo que ha pertenecido al consorcio.
Si la cuota de separación resulta positiva, se acordará por el consorcio la forma y condiciones de su pago. De contrario, si es negativa, se acordará la forma y condiciones del pago de la deuda. El pago como el abono de la deuda son los momentos en los que se produce la efectiva separación.
- Si el consorcio estuviese adscrito a la Administración que ha ejercido el derecho de separación, tendrá que acordarse por el consorcio a quién se adscribe, de las restantes Administraciones o entidades u organismos públicos vinculados o dependientes de una Administración que permanecen en el consorcio, en aplicación de los criterios establecidos en la Ley.
VIII. Liquidación y extinción a consecuencia de la disolución del consorcio
El máximo órgano de gobierno del consorcio para adoptar el acuerdo de liquidación deberá nombrar un liquidador que será un órgano o entidad, vinculada o dependiente, de la Administración Pública a la que el consorcio esté adscrito.
El liquidador será el encargado de calcular la cuota de liquidación que le corresponda a cada miembro según lo previsto en los estatutos, y, de no estar previsto, se calculará de acuerdo con la participación que le corresponda en el saldo resultante del patrimonio neto tras la liquidación, teniendo en cuenta que el criterio de reparto conste en los estatuto, y si no se fue determinado se tendrá en cuenta el porcentaje de las aportaciones que haya efectuado cada miembro del consorcio al fondo patrimonial del mismo y la financiación concedida cada año.
Por último, el consorcio acordará la forma y condiciones en que tendrá lugar el pago de la cuota de liquidación en caso de que resulte positiva. También, podrán acordar, con la mayoría que se establezca en los estatutos, o a falta de previsión estatutaria por unanimidad, la cesión global de activos y pasivos a otra entidad pública adecuada en términos jurídicos para proseguir con la actividad del consorcio de cara a cumplir los objetivos del consorcio extinto, implicando con ello, la extinción sin liquidación del consorcio cedente.
