La obligatoriedad de la consulta pública en la elaboración de las normas

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I.-Concepto


Sin perjuicio de mayor abundamiento, la consulta pública de un proyecto de ley o norma reglamentaria, consiste en un trámite de exposición pública, por plazo en ningún caso inferior a quince días naturales, al objeto de que los posibles afectados puedan formular, con carácter previo a su elaboración, las consideraciones que estimen por conveniente.

Como veremos, se trata de un trámite que en modo alguno puede confundirse con el de audiencia pública y tiene carácter preceptivo.


II.-Regulación


Hemos de acudir a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuyo artículo 133.1, señala:

“1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

  1. a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
  2. b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
  3. c) Los objetivos de la norma.
  4. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”.

Asimismo, artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.


III.-Excepciones al trámite de consulta pública


Tal y como señala el meritado artículo 26 de la Ley del Gobierno, podrá eludirse el trámite de consulta pública, en los siguientes supuestos:

-Cuando se trate de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.

-Cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.

-En el supuesto de haberse decretado la tramitación de urgencia.


IV.-Requisitos del trámite de consulta pública


De lo expuesto, se colige, que el art. 133 LPAC incorpora al procedimiento de elaboración de disposiciones generales la consulta previa: un nuevo trámite participativo cuya nota más relevante es el momento en que se realiza, al estar previsto que se lleve a cabo con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto normativo.

Los aspectos más destacados de la consulta previa que se desprenden del art. 133 LPAC, son los siguientes:

1)  No se trata de evacuar alegaciones sino solicitar la opinión acerca de las cuestiones expresamente estipuladas en el art. 133.1 LPAC.

2) Los destinatarios de este trámite, resultan ser los sujetos y las organizaciones más representativas «potencialmente afectados por la futura norma».

3) El art. 133.1 LPAC, prevé que este se sustancie a través del portal web de la Administración.

4) Respecto al carácter preceptivo de este trámite, el mismo se configura, en principio, como de observancia obligatoria.

5) Por último, significar, que la norma establece excepciones en las que se podría prescindir de dicho trámite de urgencia, que serían en aquellos supuestos en los que se justifique que: no se produce “impacto significativo en la actividad económica”, no se producen “obligaciones relevantes a los destinarios” o el proyecto normativo “regula aspectos de una materia”.


V.-La consulta pública nada tiene que ver con el trámite de información pública


No debemos incurrir en dicho error conceptual. Como hemos advertido, mientras la consulta pública se produce “ex ante” de la elaboración de la norma, la información y/o audiencia pública, se lleva a cabo con posterioridad y sobre el texto normativo en cuestión.

A efectos de ilustración sobre lo expuesto, conviene traer a colación la Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018, del Tribunal Constitucional, recurso de inconstitucionalidad 3628-2016, Fundamento Jurídico séptimo, párrafo cuarto, en virtud de la cual deslinda claramente el trámite de consulta pública del de información y audiencia pública.

El artículo 133 regula específicamente dos consultas con el fin de proporcionar a los destinatarios de la iniciativa la «posibilidad de emitir su opinión», previo acceso a «los documentos necesarios», que serán «claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia» (apartado tercero). Se afirman como obligatorias salvo en el caso de «normas presupuestarias u organizativas» o cuando concurran «razones graves de interés público que lo justifiquen» (apartado cuarto, primer párrafo). Una es la consulta a través del portal web previa a la redacción del borrador de ley o reglamento para recabar la opinión de los sujetos y organizaciones representativas potencialmente afectados acerca de los problemas que la iniciativa pretende solucionar, su necesidad, oportunidad y objetivos, así como otras posibles respuestas (apartado primero). Podrá prescindirse de ella en los casos citados y, además, si así lo prevé el régimen de tramitación urgente que resulte de aplicación y cuando la propuesta carezca de impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a sus destinatarios o regule aspectos parciales de una materia (apartados primero y cuarto, segundo párrafo). La segunda consiste en la publicación del texto ya redactado en el portal web correspondiente a fin de dar audiencia a los ciudadanos afectados y conseguir cuantas aportaciones adicionales puedan realizar otras personas o entidades (apartado segundo, primer inciso). Podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieran afectados por la norma cuyos fines guarden relación directa con su objeto (apartado segundo, segundo inciso)”.


VI.-Consecuencia de inobservar la consulta pública: revocación de la norma


En este sentido, resulta de interés la Sentencia de 10 de abril de 2019, de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recurso nº. 307/2018, al señalar que la inobservancia del trámite de consulta previa, ni puede ser subsanado con la información/audiencia pública ni con cualquier otro trámite posterior.

Concretamente, señala:

“(…) Sentado lo anterior, la inobservancia del trámite de consulta previa no puede ser suplantada por la publicación posterior y sometimiento a información pública y traslado a sindicatos integrados en la mesa sectorial del proyecto de Orden Foral (…) pues la consulta pública previa es un trámite anterior y distinto a éstos que pretende cumplir con el objetivo constitucional de lograr la participación ciudadana en la elaboración de las normas recabando con carácter previo a la elaboración la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”.

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