Como sabemos, una vereda pecuaria resulta ser un bien de dominio público inalienable, imprescriptible e inembargable.
Sin embargo, en no pocas ocasiones, resulta imprescindible proceder a la desafectación de tramos concretos de una vereda pecuaria, al objeto de destinarlos a usos distintos a los propios de dicho demanio público.
Pensemos, por ejemplo, en la necesidad de hacer una obra pública que afecta a parte de una vereda, o que exista un proyecto urbanístico sobre la zona…
Claro está, por tanto, que se precisa desafectar los tramos afectados de la vereda en cuestión.
Pues bien, ocurre con cierta frecuencia, que se ha desafectado la vereda, sin que la misma haya sido deslindada previamente, circunstancia ésta que ha sido penalizada por los Tribunales de Justicia decretando nulidad de actuaciones.
Así, resulta pacífico en la Jurisprudencia que, con carácter previo a la desafectación, resulta preciso y vital el deslinde, que es el acto que delimita la vereda, so pena de desafectar una porción de terreno cuyo trazado se desconoce con exactitud.
A efectos meramente ilustrativos, conviene acudir a la Sentencia del TS (Sala 3), de 26 de abril de 2012, en cuyo Fundamento Jurídico Quinto establece:
“Despejados los obstáculos procesales, procede el examen del único motivo invocado, el cual merece ser acogido, pues el procedimiento de desafectación del tramo de la vía pecuaria pasaba, indefectiblemente, por el preceptivo deslinde de la misma, según las razones que exponemos a continuación.
La Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha de 15 de abril de 2005 dispuso:
» Aprobar la Desafectación Parcial de la vía pecuaria «Cañada Real de Ronda», en el tramo segundo, con una longitud total de 1.735 metros, a su paso por el término municipal de El Saucejo, provincia de Sevilla, conforme a las coordenadas que se anexan.
Conforme a lo establecido en el artículo 31.8 del Decreto 155/98 , por el que se aprueba el Reglamento de Vias Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, dese traslado de la presente Resolución a la Consejería de Económica y Hacienda para que por ésta última se proceda a su incorporación como bien patrimonial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, realizándose la toma de razón del correspondiente bien en el Inventario General de Bienes y Derechos «.
Con carácter previo, no está de más recordar los perfiles con que se definen, en el ámbito de las Vías Pecuarias, los actos de 1) Clasificación, 2) Deslinde y 3) Desafectación.
La Clasificación es definida en el artículo 7 de la LVP como el acto por el cual «se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria » y el Deslinde en el artículo 8 de la misma Ley como «el acto por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación. El expediente de deslinde incluirá necesariamente la relación de ocupaciones, intromisiones y colindancias «, a lo que hay que añadir los importantes efectos que artículo 8 de esa Ley atribuye al acto aprobatorio del deslinde, entre los que están:
1.º Declarar la posesión y titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma;
2.º La prevalencia de los efectos del deslinde respecto de las inscripciones del Registro de la Propiedad, siendo título suficiente para rectificar las situaciones del Registro contradictorias con el deslinde, sin perjuicio de las acciones civiles que puedan ejercitar —durante el plazo de 5 años a partir de la fecha aprobatoria del deslinde— quienes se consideren afectados por el mismo; y,
3.º Desde una perspectiva procedimental, es preceptivo en la tramitación del deslinde, «el trámite de audiencia al Ayuntamiento correspondiente, a los propietarios colindantes, previa notificación, y a las organizaciones y colectivos interesados cuyo fin sea la defensa del medio ambiente», siendo de resaltar que la audiencia a los colindantes también viene establecida, con carácter general, en el artículo 52.c) de la 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) .
Finalmente, la Desafectación es el acto por medio del cual los bienes de dominio público pierden tal condición, pasando a ser bienes patrimoniales, siendo la causa de ese cambio dejar de destinarse al uso general o público, tal y como se define, con carácter general, por el artículo 69.1 de la citada LPAP, causa que es concretada en el caso de las vías pecuarias en el artículo 10 de la LVP al indicar la desafectación de aquellas que » no sean adecuadas para el tránsito del ganado ni sean susceptibles de usos compatibles y complementarios a que se refiere el Titulo II de esta Ley «.
Pues bien, estos tres tipos de actuaciones requieren una secuencia lógica temporal de forma tal que, el deslinde es consecuencia o requiere la previa clasificación, y, por su parte, la desafectación es consecuencia de un previo deslinde, siendo preciso que con anterioridad se tramite y apruebe el deslinde del bien demanial y ello porque, aunque la LVP guarda silencio sobre este particular, así se desprende de la naturaleza y finalidad del deslinde y de la desafectación, y, por otra parte, como consecuencia de una interpretación sistemática del conjunto del ordenamiento jurídico, no siendo ajustado derecho obviar el paso intermedio —como ha ocurrido en el supuesto de autos— y proceder a desafectar una vía pecuaria sin antes haberse procedido a su deslinde físico.
Apoya tal afirmación el artículo 54.1 de la LPAP al indicar que «Los terrenos sobrantes de los deslindes de inmuebles demaniales podrán ser desafectados…» , conectando la consideración de sobrante —cualidad ínsita o causa determinante de la desafectación en cuanto a la innecesariedad para los usos propios o compatibles con el carácter demanial— al acto de deslinde, de forma tal que el sobrante aparece —y se nos presenta— como consecuencia del mismo y previo deslinde.
La desafectación —como hemos expresado— en cuando acto expreso implica que los bienes dejan de destinarse al uso o servicio público, y se convierten en bienes patrimoniales susceptible de enajenación; por ello, requiere la correcta identificación de los bienes, que deben estar previa y completamente concretados y delimitados —finalidad que se consigue con el previo deslinde—, por lo que, en lógica consecuencia, solo pueden desafectarse las vías pecuarias que previamente ha sido deslindadas, como así se indica en alguna de la normativa reguladora del dominio público. Así se contempla —recurriendo a otro ámbito sectorial normativo muy cercano al que nos ocupa— en el caso previsto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, al indicar en su artículo 18.2 que » antes de proceder a ella [la desafectación] habrán de practicarse los correspondientes deslindes «.
Contrariamente a lo indicado en la sentencia —y a lo alegado por la Administración recurrida en su escrito de oposición—, la clasificación del suelo como urbano o urbanizable —términos a los que se refiere la Disposición Adicional Segunda.1 de la Ley 17/1999 de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de Andalucía, que fundamenta la ratio decidendi de la sentencia de instancia— opera única y exclusivamente como causa para poder proceder a la desafectación prevista en el artículo 10 de la LVP, por entender —en pura lógica jurídica— que tal destino urbano no es uso compatible ni complementario de los previstos en los artículos 16 y 17 de la indicada Ley de Vías Pecuarias, pero, en ningún caso, hace innecesario el previo deslinde so pena de provocar, como con acierto denuncia la recurrente, un deslinde encubierto, con los efectos propios de éste pero sin observar, previamente, el procedimiento legalmente previsto.
Por ello, el procedimiento previsto en la Disposición Adicional Segunda. 1 de la Ley de Medidas Fiscales y Administrativas 17/1999 de 28 de diciembre, de Andalucía, es un procedimiento aplicable exclusivamente al procedimiento de desafectación, pero da por sentado —parte e implica— que se trata de vías pecuarias que previamente han sido deslindadas, siguiendo el procedimiento legalmente previsto, del que es de destacar, además de la información pública, el trámite de audiencia al Ayuntamiento correspondiente, a los propietarios colindantes —previa notificación—, y a las organizaciones y colectivos interesados cuyo fin sea la defensa del medio ambiente; trámites que no se contemplan en el procedimiento de desafectación, y que no se han cumplido, con la evidente lesión para el interés general por la ausencia de tales informes y la indefensión de los colindantes que no han tenido la oportunidad de presentar alegaciones. A ello cabe añadir el significativo efecto de que la aprobación del deslinde constituye el dies a quo para el cómputo del plazo de 5 años que se concede a los afectados para ejercitar las acciones civiles en defensa de sus derechos.
En definitiva, que la Administración no puede proceder a desafectar una vía pecuaria sin que previamente haya sido deslindada, pues, en caso contrario, la desafectación —con ausencia procedimental y sin previa concreción física— tendría el mismo efecto delimitador que el deslinde”.
