Compartimos interesante artículo de nuestro colaborador D. Raúl C. Cancio Fernández, Académico Correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. Doctor en Derecho y Letrado del Tribunal Supremo.
¿Cómo podemos definir a la jurisdicción contencioso-administrativa?
Se define como la Organización judicial especializada en la resolución de las controversias en las que es parte la Administración Pública o que versan sobre actos y decisiones adoptadas por órganos de naturaleza administrativa; juzgando igualmente la inactividad de la Administración y las decisiones materiales adoptadas al margen de la legalidad, constitutivas de vías de hecho.
¿Cómo se encuentra integrada la jurisdicción contencioso-administrativa?
Se encuentra conformada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, los Jueces Centrales de lo Contencioso-administrativo y los Jueces de los Contencioso-administrativo.
Éstos conocen en sus respectivos ámbitos competenciales establecidos en la Ley 29/1998, de 29 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujetas a derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Carta Magna.
Distinción del orden contencioso-administrativo español con relación a otros sistemas judiciales
No entraña mayores diferencias conceptuales para el justiciable español, francés, italiano o alemán –a salvo de las singularidades procesales propias de cada ordenamiento- el acto de acudir a la última instancia jurisdiccional para sostener sus pretensiones, por simplificar, en materia civil, penal o laboral. Así, en todos los casos, será un órgano jurisdiccional predeterminado legalmente – Sala de lo Civil, Penal o Social; Chambre Civile, Criminelle, Sociale; SezioniCivile, Penale o Lavoro; Zivilsenate, Strafsenate o Arbeitsenate- ante el que sustancie su reclamación.
Sin embargo, la cuestión cambia apreciablemente cuando el quejoso ejerce su acción en el orden contencioso-administrativo. Lo que antes era una mera alteración terminológica en divisiones, salas, cámaras o senados de una corte o un tribunal supremo, federal o de casación, ahora las diferencias adquieren naturaleza sustantiva.
Siguiendo con el ejemplo anterior, mientras que el recurrente español en materia contencioso-administrativa, no deberá trasladarse desde la sede del Palacio de Justicia de la plaza de la Villa de París de Madrid a ningún otro lugar, o será una corte jurisdiccional federal radicada en Leipzig (Bundesverwaltungsgericht) la que conocerá de la reclamación del justiciable alemán, por el contrario, ni el actor francés ni el italiano podrán sostener sus pretensiones casacionales de dicha naturaleza en el Palais de Justice del Quai de L’Horloge ni en el Palazzo de la Piazza Cavour respectivamente, sino que deberán personarse en el Palais Royal o en el Palazzo Spada, sedes de los Consejos de Estado francés e italiano.
Y ello porque en estos dos países –y en otros como Bélgica, Luxemburgo, Grecia, Colombia, Turquía o Tailandia- se conserva la dualidad orgánica de los Altos Organismos Consultivos, siendo además de administración asesora, también supremas instancias jurisdiccionales en el orden contencioso, separadas del sistema judicial ordinario, pero no por ello despojadas del necesario perfil jurisdiccional a pesar de la procedencia de sus servidores.
Adviértase, en este sentido, la singularidad del caso español. En nuestro país operaba también un régimen administrativo con jurisdicción retenida o delegada en los Consejos de Estado. En efecto, las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845 inauguran la planta de la jurisdicción contencioso-administrativa en España, si bien ubicando al recién creado Consejo Real, cuerpo supremo consultivo para la mejor administración del Estado, en la cúspide para la resolución de los negocios contencioso-administrativos, a cuyo efecto se crea una sección especial por Real Decreto de 30 de diciembre de 1846. Renombrado Consejo de Estado por Real Decreto de 14 de julio de 1858, así vendrá funcionando en su doble faceta consultiva-contenciosa, hasta el Real Decreto de 13 de octubre de 1868 que remite a la jurisdicción ordinaria del Tribunal Supremo el conocimiento de los asuntos contencioso-administrativos, creando una Sala Cuarta de recursos contra la Administración Pública, [Ley Provisional de Organización de Tribunales de 15 de septiembre de 1870] – y suprimiéndose la Sección de lo Contencioso del Consejo de Estado –con el breve interregno operado por la Ley de 20 de enero de 1875-, que era la que venía conociendo de ellos, extremo confirmado primero en la Ley Santamaría Paredes de 13 de septiembre de 1888, y ratificado después en la Ley Maura de 5 de abril de 1904.
En los sistemas como el nuestro – y en los de Alemania, Austria, Suecia, Finlandia o Portugal-, donde las funciones consultivas se han escindido de las contenciosas, los dictámenes consultivos no cuentan con el refuerzo orgánico que hace inferir que el órgano que emite su parecer en vía consultiva, al ser precisamente el mismo que ha de fallar los asuntos en vía contenciosa, mantendrá en la fase jurisdiccional una coherencia con sus propios criterios consultivos según el brocardo francés de que «El Consejero del gobierno se apoya sobre la jurisprudencia. El juez toma en consideración las opiniones del Consejero y de ahí resulta la mejor garantía posible de seguridad jurídica tanto para los poderes públicos como para los ciudadanos». Sin embargo, esto supone una aporía de imposible solución ya que, si se opta por el modelo de jurisdicción contencioso-administrativa plenamente judicializada, no puede mantenerse la armonía entre lo consultivo y lo contenciosoy, alternativamente, si se sostiene dicha unidad, no es posible optar por un modelo organizativo de jurisdicción contencioso-administrativa plenamente judicializada.
Por tanto, ¿qué sistema resulta entonces más adecuado para satisfacer la doble exigencia de garantizar los derechos del justiciable y la homogeneidad del ordenamiento jurídico?
Quizá la pregunta no sea esa y deba reformularse: ¿qué institución está en mejor posición para desarrollar sus funciones constitucionales? España, como Francia, debe a Napoleón gran parte del ser actual de su institución consultiva. Sin embargo, la influencia francesa en nuestro Consejo no ha sido tan intensa como en otros ordenamientos. Es cierto que la pérdida por parte del Consejo español de su condición jurisdiccional le ha hecho menguar, a juicio de un sector de la doctrina, el predicamento de que gozaban sus dictámenes ante los órganos jurisdiccionales, sin embargo, es la naturaleza de gran corps del francés lo que en realidad le sitúa en una posición preeminente y no su dualismo competencial. En él, los ascensos desde un puesto de inferior rango como el de auditor de segunda clase hasta otro superior como el de Consejero se verifican por riguroso orden de antigüedad. En el Palacio de Uceda de la calle Mayor, un cuerpo de funcionarios altamente cualificados se encuentra sin embargo al servicio de dos órganos inequívocamente políticos como son el Pleno y la Comisión Permanente. Por añadidura, el Presidente del Consejo español es nombrado y revocado discrecionalmente por el Gobierno, mientras que su homólogo francés, designado también por el Ejecutivo, ha de serlo entre Consejeros, no habiéndose producido ninguna revocación desde 1945. Consecuentemente, la cohesión y capacidad de influencia del Consejo de Estado francés es muy superior a la del Consejo español, que en última instancia puede resultar dividido y más controlable por su menor grado de independencia con respecto al poder ejecutivo, tara, por cierto, a la que no es ajena tampoco la alta jurisdicción especializada en nuestro país.
