Las infracciones y sanciones urbanísticas: una primera aproximación

I. ¿Qué son las infracciones y sanciones urbanísticas?

Las infracciones y sanciones urbanísticas son aquellas originadas a consecuencia del incumplimiento de la normativa urbanística. Así, cuando el sujeto infractor realice una conducta que vulnere el ordenamiento jurídico -en el ámbito urbanístico- se le impondrá una sanción administrativa, que podrá ser, entre otras, pecuniaria. Normalmente, estas últimas suelen venir acompañadas del comúnmente conocido como legalización o, en su defecto, restablecimiento de la legalidad urbanística.

Tal y como analizaremos a continuación, con el presente artículo, vamos a estudiar las infracciones y sanciones urbanísticas, su régimen aplicable y el procedimiento que se ha de llevar a cabo para su imposición.

II. Régimen jurídico aplicable a las infracciones y sanciones urbanísticas

El derecho administrativo sancionador en materia urbanística, se encuentra regulado principalmente con la legislación básica estatal. No obstante, a las infracciones y sanciones urbanísticas también le es aplicable la normativa establecida por las Comunidades Autónomas y por los entes locales ya que tienen competencia exclusiva en el ámbito urbanístico.

En definitiva, las infracciones y sanciones urbanísticas encuentran su regulación, grosso modo y entre otros textos, en la siguiente normativa:

(i) En el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana y en el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento de disciplina urbanística.

(ii) En la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su competencia exclusiva. Así, por ejemplo, en Andalucía rige la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

(iii) En las Ordenanzas Municipales que dicten los Ayuntamientos y Entes locales como manifestación de su potestad de intervención en materia urbanística como, por ejemplo, aquellas relativas de edificación o de urbanización.

III. Las infracciones urbanísticas: ¿cuáles son?

De las infracciones y sanciones urbanísticas, hemos de manifestar que las primeras son todas aquellas acciones y omisiones que incumplen la normativa urbanística.

Tal y como hemos mencionado anteriormente, las infracciones y sanciones urbanísticas tienen una amplia regulación, lo que, habrá que atender al caso concreto para aplicar una u otra norma, siempre la de mayor especificidad.

Así por ejemplo y a modo de mera ilustración, en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía -anteriormente mencionada- las infracciones urbanísticas se clasifican, de conformidad con su artículo 161, en:

(i) Leves en caso de si se ejecutan acometidas de suministros básicos sin autorización o se incumple el deber de sometimiento a las inspecciones periódicas de construcciones, entre otras.

(ii) Graves, por ejemplo, si se realizan actuaciones sin las preceptivas licencias o si se incumplen las órdenes de ejecución, salvo que dicha infracción sea tipificada como muy grave.

(iii) Muy graves si se contrarían las órdenes de ejecución con peligro para la seguridad o la salud de las personas, siempre que se realizan actuaciones que perjudiquen los espacios o bienes preservados por la ordenación urbanística.

Si bien, y, pese a lo anterior, la Disposición adicional duodécima del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana y los artículos 66 y siguientes del Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento de disciplina urbanística también disponen las diferentes infracciones administrativas que se pueden cometer en el ámbito urbanístico. En este sentido, hemos de poner de manifiesto que dicha normativa será de aplicación de manera supletoria en el supuesto de que, cometida una conducta que pudiera contravenir el ordenamiento en el ámbito urbanístico, no se haya regulado así por la Comunidad Autónoma o por el ente local.

IV. ¿Toda infracción urbanística lleva aparejada su correspondiente sanción?

La respuesta es clara y contundente: SÍ. Todo incumplimiento de las normas lleva aparejada sanciones y la obligación de indemnizar por daños y perjuicios a terceros. No sucede de manera diferente en el ámbito urbanístico.

La sanción por excelencia es la multa pecuniaria. Así, por ejemplo, si acudimos al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, en su Disposición adicional décimo tercera se dispone que las infracciones administrativas que se encuentran tipificadas en la Disposición adicional duodécima de esa misma ley serán sancionadas con las siguientes multas:

(i) Multas para infracciones urbanísticas muy graves: de 1.001 a 6.000 euros.

(ii) Multas para infracciones urbanísticas graves: de 601 a 1.000 euros.

(iii) Multas para infracciones urbanísticas leves: de 300 a 600 euros.

No obstante lo anterior, junto con la figura de la multa, el ordenamiento urbanístico ha incluido como sanciones urbanísticas otras como la inhabilitación para ser beneficiario de subvenciones, incentivos fiscales u otras medidas de fomento, la suspensión de los actos de edificación o uso del suelo; la paralización de las obras; demolición; etc.

Y ello sin perjuicio, como hemos adelantado más arriba, de la necesidad de legalización o de restablecimiento de la legalidad urbanística (demolición de lo construido).

En cualquier caso, para la imposición de las infracciones y sanciones urbanísticas, insistimos, hemos de atender a la normativa de mayor especificidad siendo esta consideración muy importante sobre todo a la hora de enfrentarnos a un procedimiento administrativo sancionador.

V. ¿Cuándo prescriben las infracciones y sanciones urbanísticas?

Conocer los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones urbanísticas puede resultar muy útil para poder defender nuestros derechos dentro de un procedimiento administrativo sancionador.

Para determinar el plazo de prescripción de las infracciones y sanciones urbanísticas debemos tener en cuenta la gravedad de las mismas y la legislación aplicable.

A modo ilustrativo, según el artículo 169 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía mientras que las infracciones graves y muy graves prescriben a los cuatro años, las leves lo hacen al año. Y lo mismo sucede con las sanciones administrativas ya que, si bien las sanciones por infracciones graves y muy graves prescriben a los tres años, por infracciones leves lo hacen al año.

No obstante lo anterior, como ya es sobradamente conocido, de manera supletoria, debido al amplio régimen jurídico aplicable a las infracciones y sanciones urbanísticas, siempre podemos acudir al artículo 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público por cuya virtud se dispone que, en el caso de que las leyes no establezcan plazos de prescripción, en primer lugar, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves al año y, en segundo lugar, las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

Debemos tener en cuenta que la declaración de caducidad del procedimiento sancionador no impide el inicio de un nuevo procedimiento, siempre y cuando la infracción urbanística no haya prescrito.

VI. El procedimiento administrativo para imputar e imponer las infracciones y sanciones urbanísticas

Las infracciones y sanciones urbanísticas se han de imponer siempre respetando el oportuno procedimiento administrativo sancionador ya que es el cauce formal mediante el cual la Administración Pública despliega su potestad sancionadora.

Debemos atender para ello a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas así como en lo recogido en cada una de las legislaciones autonómicas sobre ello. De manera genérica, hemos de tener en cuenta que han de respetarse las siguientes fases del procedimiento:

(i) El inicio del procedimiento sancionador.

El procedimiento se iniciará siempre de oficio por acuerdo del órgano competente.

Es posible su iniciación por petición razonada de otros órganos que no tienen competencia para iniciarlo, pero que han tenido conocimiento de las circunstancias, bien casualmente, bien porque tengan atribuidas competencias de investigación o inspección o también a causa de la denuncia de un tercero.

(ii) Las actuaciones previas del procedimiento sancionador.

Antes de iniciar un procedimiento sancionador para la imputación e imposición de las infracciones y sanciones urbanísticas es conveniente abrir el trámite de actuaciones previas para conocer con mayor precisión los hechos, los sujetos responsables y si es conveniente o no iniciar el procedimiento sancionador en cuestión.

Este trámite resulta necesario sobre todo cuando el procedimiento sancionador se inicia por causa de una denuncia de terceros. En dichos casos, se requiere informes de los órganos inspectores, así como informes técnicos para poder argumentar y motivar la incoación del procedimiento.

(iii) El acuerdo de iniciación del procedimiento.

Tal y como viene regulado en la Ley 39/2015, en su artículo 64.2, es necesario que contenga la concreción de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la posible calificación de la infracción, así como la sanción, sin perjuicio de que luego cambie tras la instrucción.

(iv) La práctica de la prueba en el procedimiento sancionador en urbanismo.

Resulta bastante habitual que los infractores soliciten practicar pruebas para poder desvirtuar las apreciaciones recogidas en las diligencias practicadas. En los procedimientos sancionadores urbanísticos resulta aplicable lo recogido en el artículo 77 de la Ley 39/2015, por lo que la propuesta de pruebas debe estar muy razonada y motivada, pudiendo el instructor rechazarlas si considera que son manifiestamente improcedentes e innecesarias.

(v) La propuesta de resolución del procedimiento sancionador.

La fase de instrucción termina con la formulación de la propuesta de resolución en la que se contiene los hechos probados, la calificación jurídica de los mismos, las infracciones y sanciones urbanísticas propuestas, así como la valoración de las pruebas.

(vi) Resolución del procedimiento sancionador.

Finalmente, el órgano competente para ello, resolverá el procedimiento administrativo sancionador imputando e imponiendo las infracciones y sanciones urbanísticas que considere, o con el archivo de las actuaciones.

Es destacable que, en el ámbito urbanístico, la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana señala con respecto de las infracciones que, cuando se aprecien indicios de la comisión de una actuación delictiva, el órgano competente lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal para determinar las posibles responsabilidades penales en las que haya podido incurrir el sujeto infractor. Mientras se realiza esta verificación penal, el órgano competente para resolver el procedimiento administrativo sancionador se debe abstener de continuar con el mismo, acordando la suspensión del mismo.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos.

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues.

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores.

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias.

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía.

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo.

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo.

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi.

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19.

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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