Expropiaciones forzosas: principio de proporcionalidad y de idoneidad

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expropiacion forzosa

En el acuerdo de necesidad de ocupación se ha de concretar y precisar que los bienes afectados al fin de la expropiación, responden a un ejercicio proporcionado de la potestad expropiatoria.

En definitiva, se ha de concretar, que los bienes objeto de expropiación resultan ser idóneos para la finalidad que se persigue, amén de que no exista otra alternativa expropiatoria menos lesiva para los propietarios afectados.

En este sentido, la declaración de necesidad de ocupación a que se refiere el artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa, pretende concretar los bienes o derechos que resultan estrictamente indispensables para la realización del fin declarado de utilidad pública. Así el citado precepto, reseña expresamente:

“Declarada la utilidad pública o interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate”.

El propio Tribunal Constitucional, ha puesto de relieve esta conexión al afirmar en su sentencia 166/1986, de 19 de diciembre, que:

“Entre la causa expropiandi y la determinación de los bienes y derechos que deben de ser objeto de expropiación, existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la expropiación de bienes o derecho que no sean estrictamente indispensables al cumplimiento de dicho fin”.

La indicada postura del Tribunal Constitucional, ha sido igualmente asumida por el Alto Tribunal. Así, por ejemplo, la consideración de la necesidad de ocupación como una garantía del propietario y medio de conexión entre el objeto y el fin de la expropiación fue puesta de relieve en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 1986, que espeta:

“La Ley de Expropiación Forzosa establece en garantía del expropiado un procedimiento comprensivo de varias fases o etapas, entre las que se encuentra la necesidad de concretar los bienes y derechos que han de ser ocupados o adquiridos, siempre que, como señala el artículo 15 de la Ley y el correlativo de su Reglamento, sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación o para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate, de forma que cuando el acuerdo de necesidad de ocupación incluya bienes o derechos que no sean indispensables para aquellos fines, desconociendo el derecho de propiedad protegido por los texto legales antes citados, dicho acuerdo quedará afectado en cuanto a dichos bienes se refiere por vicio de nulidad radical, absoluta e insubsanable”.

En la misma línea e insistiendo en la fiscalización judicial de la actividad, la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 9 de marzo de 1993, manifestó:

“La formulación de la expropiación, contenida en el artículo 33 de la Constitución, presupone que la finalidad de la privación o restricción de la propiedad privada, concretada en la subordinación de tal derecho a las necesidades del interés público o utilidad social, ha de recaer en la fijación de un bien concreto y específico, adecuado para el cumplimiento de tales necesidades públicas o sociales.

Tal fijación no puede quedar sometida al libre arbitrio de la Administración ni a un margen de discrecionalidad exento de control jurisdiccional. El bien elegido para la expropiación ha de ser siempre el que responda a la traducción más exacta y fiel de la finalidad perseguida, que en el supuesto de concurrencia de varias posibles soluciones de similar entidad expropiable, ha de dirigirse la elección por la que represente el menor sacrificio del derecho de propiedad privada. El propio artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa resume magistralmente lo acabado de exponer, cuando preceptúa que la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes que sean estrictamente indispensables para el fin de la Administración”.

En la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1991, insiste en que:

“El artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que la necesidad de ocupación ha de concretarse a los bienes necesarios para el fin de la expropiación. Dado el mandato de dicho precepto la Administración debe de concretar los bienes y la extensión a ocupar a los fines de la expropiación en el acto de declaración de la necesidad de ocupación. La obligada precisión de los bienes viene exigida en la Ley por dos razones: primera, porque en esta materia no juega la discrecionalidad, porque la decisión administrativa debe de hacerse respetando los bienes de propiedad privada o parte de ellos porque la expropiación no pude abarcar mayor extensión de terreno que la concretada en el acto; y segunda, porque el control de la legalidad del acto es factible por razones de fondo para saber si la Administración actuó con arreglo a Derecho: la extensión de los bienes a ocupar es un dato fiscalizable por la Jurisdicción contencioso-administrativo”.

En la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1990, permite a los interesados discutir la racionalidad y proporcionalidad de la decisión expropiatoria, pudiendo ser objeto de control judicial, a la vez que manifiesta que el poder para expropiar es una potestad limitada que debe de ejecutarse en función del interés público o de la comunidad, cuando dice:

“Una importancia capital, porque supone concretar en unos bienes determinados, o parte de los mismos, la exigencias de utilidad pública o interés social que legitiman una operación expropiatoria cierta, singularizando en otras palabras los bienes a expropiar, su extensión, y la persona de sus titulares y derechohabientes, que se formalizan así como partes de un procedimiento expropiatorio en la condición de expropiados, permitiendo a los interesados discutir la racionalidad y proporcionalidad de la decisión expropiatoria, y en definitiva un control de la posible extralimitación de la Administración en la concreción de los bienes “que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (artículos 15 y 19 de la LEF). Y es que el ordenamiento jurídico no otorga a la Administración un pleno poder para expropiar, sino una potestad limitada, limitación que deriva en primer lugar de la naturaleza misma de las potestades administrativas, que deben de ejecutarse en función del interés público, que no es el interés propio del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad, y en segundo lugar, de los conceptos inequívocos reglados que utiliza la LEF (necesidad concreta, bienes estrictamente indispensables) a los que debe de acomodarse la Administración, al igual que al fin o causa que justifiquen dicho ejercicio”.

La jurisprudencia menor, también se ha ocupado de tratar esta cuestión y ha alcanzado la misma conclusión: sólo es posible llevar a cabo un procedimiento expropiatorio, cuando los bienes en cuestión sean los estrictamente necesarios para obtener la finalidad que persigue la expropiación y no se puede alcanzar dicha finalidad, a través de otro modo o de otros medios menos gravosos.

Por todas, Tribunal Superior de Justicia de Les Illes Balears, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia 195/2015 de 25 Mar. 2015, Rec. 147/2006:

“La posibilidad de que el titular de una concesión minera pueda solicitar de la Administración pública competente la iniciación de un procedimiento de expropiación forzosa está condicionada a que los terrenos que pretende ocupar «sean necesarios para el emplazamiento de los trabajos, instalaciones y servicios», y ello no solo por disponerlo este precepto legal sino también porque de conformidad con el art. 15 de la LEF la necesidad de ocupación tan solo puede afectar a los bienes y derechos «estrictamente indispensables para el fin de la expropiación». Tanto la Administración expropiante como eventualmente el posterior control judicial deben apreciar si los bienes concretos, cuya expropiación se solicita, son necesarios para la actividad que justifica la expropiación, y si la disponibilidad de estos bienes en relación con la «causa expropiandi» requiere, como remedio último y limitación excepcional a la propiedad, acudir al instituto expropiatorio o si, por el contrario, es posible alcanzar esta misma finalidad por medios menos gravosos. Y así lo ha reconocido la STS de 27 de junio de 2007 (rec. 4546/2004 ) en la que se afirma » la propia Ley de Expropiación  Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, habiendo señalado la jurisprudencia, en relación con el control judicial, que el mismo se extiende «no sólo a la finalidad de la «causa expropiandi» sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada » (S. 30- 12-1991). En el mismo sentido y a propósito del juicio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad expropiatoria, incluye el Tribunal Constitucional, en su sentencia 48/2005, de 3 de marzo, la valoración de la necesidad, «en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia«.

En definitiva, la jurisprudencia expuesta, pone de manifiesto que es posible el control de la legalidad en la aplicación de la causa expropiandi y autoriza a debatir posibles alternativas en la localización diferente de la obra o servicio beneficiario de la expropiación, así como la fiscalización de la extensión de la ocupación estrictamente indispensable para el fin de la concreta actuación expropiatoria.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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