Expedientes disciplinarios a funcionarios públicos: breves pinceladas de interés

I. ¿Cómo se define el procedimiento disciplinario a funcionarios públicos?

El expediente disciplinario a funcionarios públicos es, a grandes rasgos, el procedimiento administrativo seguido contra un funcionario público por la supuesta comisión de una infracción disciplinaria.

El procedimiento disciplinario a funcionarios, como cualquier otro procedimiento administrativo sancionador, debe estructurarse atendiendo a los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del presunto responsable, a través de la correspondiente audiencia.

Además, al igual que sucede en el ámbito sancionador ordinario, debe quedar debidamente separada, encomendando a órganos distintos, la fase instructora del procedimiento de la fase eminentemente sancionadora (resolutoria).

En el presente artículo trataremos de dar una visión general de los procedimientos disciplinarios a funcionarios públicos desde su inicio hasta su terminación.

II. Normativa aplicable a los procedimientos disciplinarios a funcionarios públicos

El régimen disciplinario de los funcionarios se encuentra regulado en su parte cardinal en los artículos 93 a 98 del Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, “EBEP”), en concomitancia con lo dispuesto en el Capítulo III, Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y del Título II del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado -de aplicación supletoria-.

Asimismo, habrá que estar a la normativa sectorial de aplicación.

III. ¿En qué casos emplea la Administración la potestad disciplinaria?

Cuando nos referimos a la potestad disciplinaria – en este caso, un expediente disciplinario a funcionario público- aludimos a la facultad de la Administración para imponer sanciones al personal a su servicio y a quienes estén vinculados a ella por una relación contractual por la comisión de las infracciones disciplinarias previstas en la ley.

Para poder proceder a la imposición de sanciones, la Administración deberá iniciar un procedimiento disciplinario al funcionario público, de acuerdo con lo establecido en la legislación aplicable al respecto.

Debemos puntualizar que el ejercicio de esta potestad disciplinaria que ejerce la Administración se encuentra limitada a corregir las infracciones que cometa su personal únicamente en el ejercicio de sus funciones y cargos.

IV. Principios de la potestad disciplinaria de la Administración

El ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración sobre sus empleados públicos deberá regirse, al igual que el ejercicio de la potestad sancionadora de la misma, por los siguientes principios:

  • De legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones.
  • Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor.
  • Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación.
  • Principio de culpabilidad.
  • Principio de presunción de inocencia.
  • Principio de personalidad de las infracciones y sanciones.

 V. El procedimiento disciplinario a funcionarios públicos.

Tal y como hemos comentado, el procedimiento disciplinario a funcionarios no es sino el cauce procedimental por el que la Administración ejerce su potestad disciplinaria contra uno de sus funcionarios por la supuesta comisión de una infracción disciplinaria tipificada como tal en la ley.

Como manifestación del ejercicio de su potestad disciplinaria o sancionadora, los expedientes disciplinarios a funcionarios públicos deberán realizarse o encauzarse mediante el procedimiento previamente establecido.

A continuación, unas breves pinceladas sobre la tramitación de los expedientes disciplinarios a funcionarios públicos:

  • Ordenación del procedimiento disciplinario a funcionario público

El procedimiento disciplinario a funcionario se inicia siempre de oficio, mediante acuerdo del órgano competente, bien por iniciativa propia o como consecuencia de una orden de un superior, moción razonada de los subordinados o mediante denuncia.

Como procedimiento sancionador de carácter administrativo que es, todos los trámites se impulsarán de oficio. Asimismo, su tramitación, comunicaciones y notificaciones que se realicen en el seno de procedimiento disciplinario a funcionario público deberán ajustarse a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En el caso de iniciarse un procedimiento disciplinario a un funcionario como consecuencia de una denuncia, el acuerdo de inicio deberá notificarse al firmante de la misma.

  • Inicio de los procedimientos disciplinarios a funcionarios públicos

Tal y como hemos señalado anteriormente, los expedientes disciplinarios a funcionarios públicos se iniciarán siempre de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por iniciativa propia del órgano administrativo o bien como consecuencia de una orden de algún superior jerárquico, por moción razonada de sus subordinados, o mediante denuncia

Sin perjuicio de lo anterior, el órgano competente para incoar el procedimiento disciplinario a funcionario público podrá acordar, con carácter previo, la realización de una información reservada a fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el meritado procedimiento disciplinario.

Será competente para ordenar la incoación del expediente disciplinario al funcionario público, el Subsecretario del Departamento en el que se encuentre el expedientado. Asimismo, podrán acordar el inicio también los Directores Generales respecto de aquellos funcionarios que dependan de su Dirección General y los Delegados o Subdelegados del Gobierno respecto de los funcionarios destinados en su correspondiente ámbito territorial.

En la resolución por la que se incoa el expediente disciplinario al funcionario público, se deberá nombrar Instructor, que será un funcionario público perteneciente a un cuerpo igual o superior al del presunto funcionario infractor. Asimismo, en el caso de que la complejidad o trascendencia de los hechos así lo exija, se deberá nombrar también a otro funcionario en calidad de Secretario del procedimiento.

La incoación del procedimiento disciplinario deberá notificarse al funcionario sujeto al expediente, así como a los designados como Instructor y Secretario del procedimiento.

Como todo procedimiento sancionador administrativo, el Instructor y el Secretario se encuentran sujetos a las normas establecidas en los artículos 23 y 24 de la LRJSP en relación a la abstención y recusación. Ambos derechos deberán plantearse ante la Autoridad que ordenó el nombramiento del Instructor y el Secretario, que contará con un plazo de tres días para resolver sobre dicha circunstancia.

Una vez incoado el procedimiento, la Autoridad competente podrá adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la futura resolución que pudiera recaer.

Resulta necesario puntualizar que la suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario a un funcionario público no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. Asimismo, podrá acordarse también la suspensión durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. Ahora bien, no se podrán adoptar medidas cautelares que atenten contra su propia funcionalidad y puedan causar perjuicios irreparables o impliquen la vulneración de derechos amparados por la ley.

  • Desarrollo del procedimiento disciplinario a un funcionario público

Durante el transcurso del expediente disciplinario a funcionario público, el Instructor ordenará la práctica de cuantas diligencias sean adecuadas para la determinación y comprobación de los hechos y en particular de cuantas pruebas puedan conducir a su esclarecimiento y a la determinación de las responsabilidades susceptibles de sanción.

El Instructor, como primeras actuaciones, procederá a recibir declaración del funcionario sujeto del procedimiento disciplinario. Así como a evacuar cuantas diligencias se pudiera deducir de la comunicación o denuncia que motivó el inicio del procedimiento disciplinario al funcionario público.

Como procedimiento de carácter administrativo, todos los organismos y dependencias de la Administración se encuentran obligadas a colaborar en la tramitación del procedimiento disciplinario mediante la facilitación al Instructor de todo lo que necesite para el desarrollo de sus actuaciones.

En el plazo no superior a un mes desde la incoación del expediente disciplinario al funcionario público, y a la vista de las actuaciones practicadas, el Instructor deberá formular el correspondiente pliego de cargos en el que comprenda los hechos imputados, la falta presuntamente cometida y las posibles sanciones que pudieran ser de aplicación. Asimismo, deberá proponer el mantenimiento o levantamiento de las medidas de suspensión provisional que, en su caso, se hubieran adoptado.

Dicho pliego de cargos deberá ser notificado al funcionario presuntamente infractor para que, en el plazo de diez días, presente las alegaciones que considere pertinente para su defensa, así como cuantos documentos considere de interés. Asimismo, en este trámite, el funcionario público deberá proponer la práctica de las pruebas que considere necesarias para su defensa.

Una vez se haya dado contestación al pliego, o hubiese transcurrido el plazo sin hacerlo, el Instructor deberá acordar la práctica de las pruebas solicitadas que considere pertinentes. Para practicar todas las pruebas, el Instructor dispone del plazo de un mes.

Para la práctica de las pruebas propuestas, así como para la de las de oficio cuando se estime oportuno, se notificará al funcionario el lugar, fecha y hora en que deberán realizarse, debiendo incorporarse al expediente la constancia de la recepción de la notificación.

Es esencial la intervención del Instructor en todas y cada una de las pruebas practicadas y no puede ser suplida por la del Secretario, sin perjuicio de que el Instructor pueda interesar la práctica de otras diligencias de cualquier órgano de la Administración.

Cumplimentadas las diligencias previstas se dará vista del expediente al funcionario público sujeto a expediente disciplinario con carácter inmediato para que, en el plazo de diez días, alegue lo que estime pertinente a su defensa y aporte cuantos documentos considere de interés.

Hecho lo anterior, el Instructor formulará dentro de los diez días siguientes la propuesta de resolución en la que fijará con precisión los hechos, motivando, en su caso, la denegación de las pruebas propuestas por el inculpado; llevando a cabo la valoración jurídica de los mismos para determinar la falta que se estime cometida, señalando la responsabilidad del funcionario, así como la sanción a imponer.

Esta propuesta de resolución se notificará por el Instructor al interesado para que, en el plazo de diez días, pueda alegar ante el Instructor cuanto considere conveniente en su defensa.

Por último, oído el funcionario público sujeto al expediente o transcurrido el plazo sin alegación alguna, se remitirá con carácter inmediato el expediente completo al órgano que haya acordado el inicio del procedimiento, el cual lo remitirá al órgano competente para resolver.

Asimismo, en el supuesto de que el instructor estime la inexistencia de falta disciplinaria alguna, propondrá el archivo del procedimiento.

  • Terminación del procedimiento disciplinario al funcionario público

La resolución, que ponga fin al procedimiento disciplinario a empleado público, deberá adoptarse en el plazo de diez días -salvo en caso de separación del servicio- resolviendo todas las cuestiones planteadas en el expediente.

Dicha resolución habrá de ser motivada y en ella no se podrán aceptar hechos distintos de los que sirvieron de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución, sin perjuicio de su distinta valoración jurídica.

Amén de lo anterior, en ésta deberá determinarse con toda precisión la falta que se estime cometida, señalando los preceptos en que aparezca recogida la clase de falta, el funcionario responsable y la sanción que se impone, haciendo expresa declaración en orden a las medidas provisionales adoptadas durante la tramitación del procedimiento.

De tal forma, si la resolución estimare la inexistencia de falta disciplinaria o la de responsabilidad para el funcionario inculpado hará las declaraciones pertinentes en orden a las medidas provisionales.

Así pues, la resolución deberá ser notificada al funcionario presuntamente infractor, con expresión del recurso o recursos que quepan contra la misma, el órgano ante el que han de presentarse y plazos para interponerlos.

Esta clase de sanciones se ejecutarán según los términos de la resolución en que se imponga, y en el plazo máximo de un mes, salvo que, cuando por causas justificadas, se establezca otro distinto en dicha resolución.

Finalmente, las sanciones disciplinarías que se impongan a los funcionarios se anotarán en el Registro Central de Personal, con indicación de las faltas que los motivaron. Por otra parte, cabe hacer mención que la cancelación de estas anotaciones se producirá de oficio o a instancia del interesado, no computándose en ningún caso -a efectos de reincidencia- las sanciones canceladas o que hubieran podido serlo.

VI. Posibles sanciones a imponer en los procedimientos disciplinarios a funcionarios públicos.

Con carácter general, por razón de las faltas cometidas en el seno de un expediente disciplinario a un funcionario público, podrán imponerse las siguientes sanciones:

  • Separación del servicio de los funcionarios.
  • Suspensión firme de funciones.
  • Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se establezca.
  • Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.
  • Cualquier otra que se establezca por ley.

El alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al interés público, la reiteración o reincidencia, así como el grado de participación.

VII. ¿Cuándo prescriben las faltas y las sanciones en un procedimiento disciplinario?

En términos generales y sin perjuicio de lo que puedan disponer la normativa sectorial de aplicación, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. Del mismo modo prescribirán las sanciones impuestas por faltas muy graves y graves, salvo las leves que prescribirán al año.

Para finalizar, se advierte que el plazo de prescripción de las faltas comenzará a contarse desde que éstas se hubieran cometido -desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas-, y el de las sanciones, desde la firmeza de la resolución disciplinaria.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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