Descendiendo a la esencia del derecho administrativo sancionador, conviene recordar:
¿Cuándo nos encontramos ante una sanción de carácter administrativo?.
Cuando la Administración Pública impone a los ciudadanos un castigo -sanción- por razón de la comisión de una infracción administrativa que sea típica, antijurídica, culpable y punible.
Cabe resaltar que, por imperativo constitucional, la sanción administrativa no puede consistir, ni directa ni subsidiariamente, en privación de libertad.
Régimen sancionador en el estado de alarma
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, concreta que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes, será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.
Para dar cumplimiento a lo establecido en el meritado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, el Ministerio de Interior ha considerado conveniente impartir criterios comunes de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en relación con el cumplimiento y el seguimiento de las actuaciones previstas en el susodicho, por lo cual ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, en la que se establece que las medidas previstas en la presente Orden se aplicarán de acuerdo con los principios de proporcionalidad y necesidad, dirigidos a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos y contener la progresión de la enfermedad.
La normativa a la que se hace alusión, delimita una serie de ejecución de medidas de seguridad con ocasión de la declaración del estado de alarma, siendo una de las más relevantes para los ciudadanos -y que ha producido una ingente cantidad de sanciones en virtud de un supuesto incumplimiento- la que a continuación se detalla:
- Medidas restrictivas de la libertad de circulación y en materia de transportes
Los ciudadanos únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades:
- Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
- Asistencia a centros sanitarios.
- Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
- Retorno al lugar de residencia habitual.
- Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
- Desplazamiento a entidades financieras.
- Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
- Cualquier otra actividad de análoga naturaleza debidamente justificada.
Por lo anterior, la ciudadanía tiene el deber cívico de colaborar y no obstaculizar la labor de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. Asimismo -y sin perjuicio de otros delitos o infracciones en los que se pueda incurrir- cabe mencionar que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente pueden ser constitutivos de delitos de atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, y de resistencia y desobediencia, tipificados de forma específica en los artículos 550 a 556 del Código Penal.
De igual forma, señala la Ley de protección de la seguridad ciudadana, que las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves, sancionándose las infracciones muy graves con multa de 30.001 a 600.000 euros; las graves, con multa de 601 a 30.000 euros, y las leves, con multa de 100 a 600 euros. En concordancia, esta ley considera en su artículo 36.6 como infracción grave, la desobediencia o la resistencia a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación. Precepto que ha sido por demás polémico por su falta de rigor a efectos de su aplicación.
¿Las sanciones administrativas impuestas durante el estado de alarma pueden ser nulas?
Como es sabido, el estado de alarma se encuentra contemplado en nuestro Texto Constitucional, en el artículo 116 junto con los estados de sitio y de excepción. Su desarrollo normativo se contiene en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio y los artículos 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982.
Así, la declaración de éste procede sólo cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes y las medidas adoptadas serán las indispensables para asegurar su restablecimiento, debiendo aplicarse de forma proporcionada a las circunstancias (tal como lo ha sostenido la STC 33/1981, de 5 de noviembre).
El estado de alarma no supone, en principio, efecto alguno sobre la vigencia de los derechos fundamentales, puesto que su declaración implica sólo una puesta de todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, incluidos los cuerpos policiales, bajo las órdenes directas de la autoridad competente. Ahora bien, lo anterior no quiere decir que dicho estado no suponga una afectación importante en algunas libertades como consecuencia de las medidas previstas en el artículo 11 de la Ley 4/1981, de 1 de junio, que faculta al Gobierno para imponer límites tales como la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados.
Sin embargo, esa limitación de derechos, no puede suponer una supresión de facto de los mismos, como se puede entender que ha sucedido. Ello es propio del estado de excepción, no de la alarma decretada. Cuando la libertad es la excepción y no la norma, estamos ante el primero de los escenarios.
Luego, si se yerra en el marco constitucional empleado para sujetar jurídicamente la situación que padecemos, las medidas adoptadas al respecto (entre otras, las sanciones administrativas), serían cuanto menos cuestionables jurídicamente.
Aunado a lo anterior, dentro de los principios de la potestad sancionadora en el ámbito administrativo se establece que ésta potestad de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en la Ley de Régimen Jurídico del Sector público y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (el Tribunal Constitucional ha considerado, en su ATC 7/2012 y en su STC 83/2016, que la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley).
En el mismo orden de ideas, sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, por lo que, en la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción.
A mayor abundamiento, para la graduación de la sanción se considerará especialmente el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad; la continuidad o persistencia en la conducta infractora; la naturaleza de los perjuicios causados; y la reincidencia.
De tal modo, de la lectura del Real Decreto 1463/2020, de 15 de marzo, se vislumbra que éste establece a lo largo de su estructura una serie de recomendaciones de carácter homogéneo que no constituyen órdenes de carácter imperativo para el administrado, salvo en lo estipulado en su artículo 20 que otorga la facultad de sanción a las autoridades en caso de incumplimiento o resistencia, como sería el caso de la realización de una falta de forma continuada, o bien resistirse a obedecer a la autoridad en aras de mantener el orden público. Fuera de ello, el objeto esencial del Decreto es la protección de las personas, bienes y lugares por parte de las autoridades según su campo de acción, y no por el contrario, esgrimir una actuación en detrimento del ciudadano imponiendo multas sin ponderar la aplicación de la norma en atención a las circunstancias de cada supuesto.
Así pues, las sanciones en todo caso deberán cumplir con el principio de proporcionalidad atendiendo a los criterios de graduación que ya hemos señalado con antelación. De tal manera, que el imponer multas de 600 o más euros por el simple hecho de “no obedecer” taxativamente las medidas restrictivas establecidas a raíz del estado de alarma, dejando de lado la interpretación armonizada del Real Decreto 1463/2020, de 14 de marzo, así como los criterios que emanan de la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo -como podría suceder llevando a cabo un apercibimiento previo antes de imponer el castigo, tal y como sucede en países como Reino Unido o Alemania- puede suponer su revocación por parte de los Tribunales de Justicia (orden contencioso – administrativo). Más si cabe, si tenemos presente que el marco constitucional empleado -estado de alarma-, puede no amparar jurídicamente la situación en la que nos encontramos (derechos no limitados puntualmente, sino suprimidos materialmente).
