I. Introducción
Las Administraciones Públicas territoriales, en el ejercicio de sus competencia, y por causas de utilidad pública o interés social, requieren adquirir bienes o derechos por la vía de la expropiación forzosa. Sin embargo, resulta lógico que la Administración deba motivar suficientemente todo lo que realice, y con mayor razón cuando se trata de ejercitar la potestad más exorbitante que posee: la privación forzosa de bienes o derechos.
Esa potestad expropiatoria, como veremos, debe ir acompañada del levantamiento del Acta Previa de Ocupación (en adelante también, “APO” o “Acta”), como acto administrativo de testimonio. Se trata, junto con el Acta de Ocupación, de uno de los trámites esenciales en los expedientes de expropiación forzosa por vía de urgencia.
Su régimen jurídico, viene recogido en el artículo 52 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa (en adelante, “LEF”) y tiene lugar en los expedientes por vía de urgencia, en los que primero se ocupa la finca y después se inician las obras, paralelamente a la apertura de la pieza separada de valoración o justiprecio del bien afectado. Se trata, por tanto, de la primera toma de contacto entre la Administración expropiante y el expropiado.
II. Finalidad
En relación con la finalidad de este acto administrativo, la jurisprudencia STS de 8 de febrero de 2005 – Núm. recurso 6997/2000- y STS de 6 de abril de 2011 – Núm. recurso 1183/2007- viene estableciendo que la Acta Previa de Ocupación:
«cumple con un fin esencial, como es el de constatar el estado físico y jurídico de los bienes y derechos afectados por la decisión administrativa de expropiar que se plasma en el expediente expropiatorio, para tomando en consideración los datos que configuran la realidad del bien que se expropia, extraer de ahí las oportunas consecuencias en orden a que como expone la regla 3ª del art. 52 LEF, se describa el bien o derecho expropiable y se hagan constar todas las manifestaciones y datos que aporten quienes intervienen en el expediente y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquellos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación».
Es por ello que resulta importante destacar, que la Acta Previa de Ocupación, no cumple con la función de fijar cuál haya de ser la valoración de los bienes y derechos expropiados, sino recoger en la misma todas las circunstancias a tener en cuenta para posteriormente proceder a la valoración de los mismos.
En dicha Acta se debe recoger, de manera clara y detallada, la descripción y delimitación de la finca o bien a expropiar y sus afecciones, así como todas las manifestaciones y datos que puedan ser útiles para cuantificar el valor de lo expropiado y los perjuicios ocasionados por su ocupación.
Es por ello que, a modo de resumen, creemos importante que en dicha Acta quede reflejado:
- La identidad de los actuales propietarios de la finca objeto de expropiación.
- El titulo de adquisición de la finca, la correspondencia de la finca en el registro de la propiedad con su referencia catastral.
- La existencia de cargas o gravámenes sobre dicho terreno.
- Si alguien vive en la finca, o si existe algún arrendamiento o contrato de aparcería sobre la misma.
- La situación física de la finca, indicando si se trata de un terreno de regadío o secano, los cultivos que tiene, y si existe alteración de los accesos, el estado y la extensión de las cosechas o instalaciones.
- Cualquier dato que sea relevante para fijar el valor del suelo y los perjuicios que provoca la expropiación, incluidos los que se causan a la parte no expropiada o los derivados de la rápida ocupación
- Las alegaciones de los expropiados afectados.
Sin embargo, quisiéramos destacar, que no existe ningún precepto legal en el que se estipule cual debe ser el contenido mínimo obligatorio que se debe recoger en el Acta Previa de Ocupación.
III. Asistencia al levantamiento del Acta Previa de Ocupación
Tal y como hemos podido observar, el Acta recoge una extensa cantidad de información que en momentos posteriores del procedimiento pueden resultar de gran importancia. Es por ello que, consideramos firmemente que es en el mejor interés del expropiado acudir a dicho trámite para poder: (i) acreditar la titularidad de la finca y todas aquellas manifestaciones que considere oportunas, y en concreto, aquellas que pongan en contradicción las aportadas por la Administración expropiante sobre la superficie, el cultivo o el estado de la finca en ese momento; y (ii) las alegaciones que considere oportunas y relevantes para la posterior determinación del justiprecio.
La asistencia a este trámite, permite proseguir la tramitación del expediente de expropiación como titular afectado en el mismo, puesto que, en caso de no asistir a dicho levantamiento y no acreditar la titularidad de la finca, se continuaría de todos modos con el expediente expropiatorio con incomparecencia del propietario, y por consiguiente se daría traslado al Ministerio Fiscal para que actúe como representante de la misma.
IV. Lugar del levantamiento del Acta Previa de Ocupación
Si bien el art. 52.3 de la LEF establece que el lugar de levantamiento del Acta tiene que ser en la finca objeto de expropiación, la realidad es que el modus operandi habitual es celebrarlo en el Ayuntamiento del término municipal donde se sitúa la finca expropiada. Ello, a efectos de posibilitar la citación de todos los titulares expropiados en un mismo lugar y facilitar a la Administración el levantamiento de dichas actas.
Sin embargo, cualquier expropiado puede solicitar que el levantamiento del APO se realice en cada una de las parcelas objeto de ocupación, quedando obligada la Administración a cumplir con dicha solicitud.
Por último resaltar, que la asistencia y firma del Acta Previa de Ocupación, no implica la conformidad con lo contenido en la misma, ni con el proyecto de expropiación o con el justiprecio ofrecido. Sino que debe entenderse la asistencia al trámite como una oportunidad para aportar cuantas manifestaciones se consideren para la posterior cuantificación del justiprecio, y la posibilidad de firmar “ no conforme” de cara a su posterior impugnación.
V. Acto de trámite
Es sorprendente que, a pesar de la importancia que el Acta tiene en el procedimiento expropiatorio, ésta solo tenga la consideración de “acto de trámite”, aunque su ausencia comporta la nulidad del procedimiento.
La consideración del mismo como acto de trámite supone que, al permanecer en la esfera interna de la Administración, este no sea susceptible de impugnación autónoma salvo que se justifique que efectivamente dicha Acta decide directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, produce indefensión o causa un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, tal y como exige el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en su sentencia de 21 de febrero de 2003 (núm. recurso 1699/2000), reafirma que las APO no son impugnables directamente en la vía contencioso-administrativa, en cuanto que no pueden ser consideradas como resoluciones administrativas con efectos jurídicos propios, sino que son meramente actos declarativos y de constancia cuya finalidad no es otra que la descripción del bien o derecho expropiable, con las manifestaciones y datos que aporten los interesado que concurran.
Es por ello que, en el levantamiento del Acta Previa de Ocupación, resulta de vital importancia manifestar todas las discrepancias que tengamos, porque posteriormente podrán impugnarse y resolverse la totalidad de estas cuestiones al tiempo de fijar el justiprecio. Así lo ha establecido el Tribunal Supremo en sus sentencias de 10 de febrero de 2017 – Núm. recurso 2189/2015-, 17 de diciembre de 2012, 7 de mayo de 2013 – Núm. recurso 4865/2011-, entre otras:
«Con apoyo del artículo 126 LEF, que, con ocasión de la impugnación de acuerdo de fijación del justiprecio-en cuanto pone fin al procedimiento, pueden denunciarse cuantas infracciones se hayan producido en actos anteriores (incluso aunque fueran susceptibles de impugnación autónoma)»
VI. Conclusiones
Con el objeto de evitar desavenencias en el desarrollo del expediente de expropiación por vía de urgencia, es importante que las partes aporten toda la información que consideren relevante de la manera más completa y clara posible para dar cumplimiento a su finalidad y evitar su posterior impugnación.
En esa misma dirección, resultaría interesante la confección de un modelo de Acta Previa de Ocupación por parte de la Administración para asegurar de este modo, que el contenido del mismo es el más completo y claro posible, facilitando así el cumplimiento de su finalidad última al igual que el trabajo de las diferentes Comisiones valorativas.
A la vista de, al menos de momento, no se procederá a la creación de un modelo de Acta Previa, nuestra recomendación pasa por porque los particulares expropiados acudan al levantamiento del mismo acompañados de un letrado especialista, un perito y un notario, así como de todos los documentos y medios necesarios para acreditar la titularidad de la finca como de su más precisa descripción.
