¿En qué consiste el Consejo de Estado?

I. ¿Qué es el Consejo de Estado?

El Consejo de Estado es definido por la Constitución española (en lo sucesivo CE) y por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (en lo sucesivo Ley Orgánica del Consejo de Estado) como: “el supremo órgano consultivo del Gobierno que ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad e independencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes”. 

Aunque el término «Gobierno» del artículo 107 de la CE hace referencia a un órgano estrictamente estatal, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, de 29 de marzo (ECLI:ES:TC:1990:56) citada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 204/1992, de 26 de noviembre (ECLI:ES:TC: 1992:204), se ha afirmado que: “…el Consejo de Estado tiene en realidad el carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece y de ahí que sus funciones consultivas se extiendan también a las Comunidades Autónomas.”

II. ¿Cuáles son las funciones del Consejo de Estado?

De conformidad con lo previsto la Ley Orgánica del Consejo de Estado y en el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, (en lo sucesivo, Reglamento Orgánico del Consejo de Estado), en el ejercicio de sus funciones, el Consejo de Estado:

1. Velará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.
2. Valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines.
3. Emitirá dictamen en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros o las comunidades autónomas por conducto de sus Presidentes, estos dictámenes del Consejo no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario.
4. Realizará por sí o dirigirá la realización de los estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite o que el propio Consejo juzgue oportuno para el mejor desempeño de sus funciones.
5. Elaborará las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno le encomiende. En la elaboración de las propuestas atenderá los objetivos, criterios y límites señalados por el Gobierno, pudiendo formular también las observaciones que estime pertinentes acerca de ellos.

III. ¿Cómo actúa el Consejo de Estado?

El Consejo de Estado actúa en:

1.- Pleno, que se encuentra compuesto por:

• El Presidente.
• Los Consejeros permanentes.
• Los Consejeros natos.
• Los Consejeros electivos.
• El Secretario General.

2.- Comisión Permanente, compuesta por:

1. El Presidente.
2. Los Consejeros permanentes.
3. El Secretario general.

3.- Comisión de Estudios, la cual estará presidida por el Presidente del Consejo de Estado e integrada por dos Consejeros permanentes, dos natos y dos electivos.

No obstante lo anterior, también podrá actuar en secciones conforme lo dispone el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

IV. ¿Cuáles son los asuntos que deberán ser consultados al Consejo de Estado?

Al Consejo de Estado le serán consultados los siguientes asuntos, de acuerdo a su forma de actuación, a saber:

1.- El Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos:

• Anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado.
• Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo.
• Proyectos de Decretos legislativos.
• Dudas y discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte.
• Problemas jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de Organizaciones internacionales o supranacionales.
• Reclamaciones que se formalicen como consecuencia del ejercicio de la protección diplomática y las cuestiones de Estado que revistan el carácter de controversia jurídica internacional.
• Anteproyectos de Ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado.
• Transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los derechos de la Hacienda Pública y sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto de los mismos.
• Separación de Consejeros permanentes.
• Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión.
• Todo asunto en que, por precepto expreso de una Ley, haya de consultarse al Consejo de Estado en Pleno.

2.– La Comisión Permanente del Consejo de Estado, deberá ser consultada, entre otros, en los siguientes asuntos:

• En todos los tratados o convenios internacionales sobre la necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado.
• En las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo.

Así como, sobre:

• Los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.
• Los Anteproyectos de Ley Orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas.
• El control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas.
• La impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso.
• Los conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos ministeriales.
• Los recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una Ley el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la Presidencia del Gobierno.
• Los recursos administrativos de revisión.
• La revisión de oficio de disposiciones administrativas y de actos administrativos, en los supuestos previstos por las leyes.
• La nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del sector público.
• Asuntos relativos a la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado.
• Concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados.
• Reclamaciones que, en concepto de indemnización por daños y perjuicios, se formulen a la Administración General del Estado en los supuestos establecidos por las leyes.
• Todo asunto en que por precepto de una Ley haya de consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno.

V. ¿Cómo se remitirán las consultas al Consejo de Estado?

Las consultas al Consejo de Estado se acordarán por la autoridad consultante respectiva, a quien corresponderá igualmente firmar la orden de remisión. Esta consulta deberá ser acompañada del extracto de Secretaría y de la documentación necesaria, con un índice numerado de documentos, debiendo, además, indicarse de manera inequívoca si la remisión se efectúa al Pleno o a la Comisión Permanente.

De igual manera, cuando la consulta tenga por objeto un proyecto de disposición legal o reglamentaria, la autoridad consultante acompañará dos copias autorizadas del proyecto, una de las cuales quedará en el archivo del Consejo.

Es importante mencionar que, si las consultas no reúnen las condiciones legalmente previstas, el Consejo de Estado devolverá las consultas al organismo de origen.

VI. ¿En qué forma y de qué plazo dispone el Consejo de Estado para dictaminar?

En cuanto a la forma como han de ser emitidos los dictámenes por el Consejo de Estado, debemos tener en cuenta que en los mismos expondrán separadamente los antecedentes de hecho, las consideraciones de Derecho y la conclusión o conclusiones, las cuales, en casos justificados, podrán formularse de modo alternativo o condicional. Sin embargo, esto no será necesario cuando la consulta solicitada tuviera por finalidad que el Consejo de Estado proponga nuevas formas posibles de actuación administrativa o la elaboración o reforma sin actuaciones previas de anteproyectos de disposiciones generales, o cuando las alternativas o condiciones posibles fueran múltiples, no siendo necesaria en estos casos la exposición de los antecedentes ni las conclusiones.

En el caso de conflictos jurisdiccionales y de cuestiones de competencia, el dictamen adoptará precisamente la forma de proyecto de decisión resolutoria, con resultandos y considerandos.

No obstante, cuando el Consejo de Estado, aprecie la necesidad de apercibimiento, corrección disciplinaria o incoación de expediente de responsabilidad por culpa contra algún funcionario, lo hará constar mediante «acordada», en forma separada del cuerpo del dictamen, que no se publicará, dictándose la resolución de acuerdo con, u oído, el Consejo de Estado «y lo acordado», siguiéndose entonces las actuaciones correspondientes.

Por su parte, en los informes sobre cualquier proyecto de disposición legal, recopilación o refundición y reglamentos, el Consejo podrá acompañar a su informe un nuevo texto, en el que figure íntegramente redactado el que, a su juicio, deba aprobarse.

En cuanto al plazo que tiene el Consejo de Estado para emitir su dictamen, nos encontramos que, de conformidad con lo previsto en el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado:

1. El plazo en que el Consejo debe emitir su dictamen, cuando se trate de una consulta ordinaria, será el que señale la disposición legal que prevenga su audiencia y, en su defecto, el de dos meses.
2. Cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su Presidente fijen otro inferior.
3. Si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno.