El silencio administrativo es la consecuencia a la falta de respuesta por parte de la Administración en los plazos legalmente estipulados, con respecto a la solicitud formulada por un interesado. En caso de ser positivo, el administrado tendrá derecho a lo expresamente instado. En el supuesto de que el mismo sea negativo, se traduce en una desestimación de lo peticionado, quedando abierta la posibilidad de que el interesado interponga frente a dicho acto presunto, los recursos administrativos y contencioso – administrativo que correspondan.
En el presente artículo, se explica con más detalle esta ficción jurídica, configurada como la excepción a la terminación normal del procedimiento administrativo, así como sus dos vertientes tanto la positiva como la negativa. Se incide en la obligación de resolver de las Administraciones Públicas, las formas normal y anormal de terminación de los procedimientos, la regulación del silencio y validez de los actos producidos por el mismo, los efectos del silencio en procedimientos sancionadores (caducidad), así como en los iniciados a solicitud del interesado, entre otras cuestiones.
Al respecto de la obligación de resolver de las Administraciones Públicas.
La terminación del procedimiento administrativo, normalmente, se produce por la decisión de la Administración al dictar la oportuna resolución. En consecuencia, la Administración tiene el deber de resolver. En este sentido, la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común y de las Administraciones Públicas (LPAC), ha reforzado la obligación de resolver de la Administración, que no puedeobviar bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legalesaplicables al caso.
La obligación de resolver, viene definida en el articulo 88.5 LPAC, en el siguiente sentido: “5. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución”.
Formas de terminación del procedimiento administrativo común: normal, anormal y por silencio.
En este sentido, el procedimiento administrativo común admite tres formas de terminación: Normal, anormal y por silencio.
La terminación normal tiene lugar con la resolución expresa de lo peticionado. Por su parte, la terminación anormal se produce, con arreglo a la Ley, en los casos de desistimiento, renuncia y por caducidad. En último lugar, nos encontramos con la terminación por silencio.
Regulación del silencio administrativo y su aplicación (positiva o negativa)
La regulación del silencio administrativo, se contiene en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común y de las Administraciones Públicas (LPAC). Esta últimaestablece, en defecto de otra previsión en la normativa sectorial, un plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento, para que, en caso de falta de resolución expresa, deba entenderse estimada o desestimada la petición por silencio administrativo. Aunque, como se ha comentado, la Administración está obligada a resolver, la Ley, para el supuesto de que ello no suceda en los tiempos normativamente estipulados (situación harto probable) y evitar, por ende, causar indefensión, establece los siguientes efectos del silencio.
El art. 24 LPAC recoge el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, disponiendo en su apartado primero que “el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario”. De esta manera consagra el silencio administrativo positivo. No obstante, en casos especiales, como puede ser que el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
Así mismo, ejemplifica dos supuestos en que el silencio tendrá efecto desestimatorio por regla general. Por una parte, en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE), aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Por otro lado, en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.
Aunque matiza el art. 24.1 en su último párrafo que, “cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas”.
Excepcionalmente, la LPAC art.24.1 párrafo segundo recoge una serie de procedimientos que, aun siendo promovidos a solicitud del interesado, siempre serán entendidos desestimados sí transcurrido el plazo para dictar y notificar la resolución, ésta, no tuvo lugar, a saber: solicitud de facultades relativas al dominio público, ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente, y, procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Por su parte, el art. 25 LPAC, recoge las normas aplicables en caso de falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. En estos procedimientos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver. En este sentido podemos distinguir dos casos distintos.
En primer lugar, un supuesto de silencio administrativo negativo, en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En segundo lugar, operará la caducidad, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, ordenándose el archivo de las actuaciones.
Validez de los actos producidos por silencio.
Con respecto a la validez de los actos administrativos producidos por silencio administrativo, los mismos se pueden hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya emitido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de 15 días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver (art. 24.4 LPAC).
¿La Administración continúa teniendo la obligación de resolver, aunque se haya producido la terminación del procedimiento administrativo por silencio?.
La respuesta se torna afirmativa, dado que, aunque se produzca la estimación de las pretensiones del ciudadano por silencio administrativo positivo, la Administración continúateniendo la obligación legal de resolver expresamente, pues la obligación persiste y no desaparece, aunque el silencio positivo ponga fin al procedimiento.
En cuanto al régimen aplicable a la obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 LPAC, hay que destacar dos situaciones procesales. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. Mientras tanto, en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio (art. 24.3 LPAC).
Silencio administrativo y cómputo de plazos
El silencio administrativo tiene incidencia en materia de cómputo de plazos. En los plazos fijados por un número determinado de días, el cómputo de plazos se efectúa a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. En cuanto a las reglas del cómputo de los plazos por meses o años, estos plazos computan a partir del día siguiente a aquel en que se produce la notificación o publicación del correspondiente acto; o a partir del siguiente a aquél en que se ha producido la estimación o desestimación por silencio administrativo. El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. (art. 30.4 LPAC).
Así por ejemplo, en el seno del procedimiento de recurso administrativo, el transcurso del plazo máximo establecido para dictar y notificar la resolución del recurso, que es de tres meses para el recurso de alzada y uno para el de reposición, y que se computarán de fecha a fecha, permite entenderlos desestimados (silencio administrativo negativo) a los efectos de acudir a la vía contencioso-administrativa, salvo que se trate de recursos de alzada interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, en cuyo caso dichos recursos se entenderán estimados (silencio administrativo positivo) si la Administración no se pronuncia sobre ellos en el plazo establecido (art. 115.2 en relación al 43.2).
También influye en el plazo para interponer recurso tanto en vía administrativa como en sede contencioso-administrativa.En el recurso de reposición, el plazo para su interposición es de 1 mes si el acto es expreso, pero en el supuesto de actos producidos por silencio administrativo, se podrá interponer dicha impugnación en cualquier momento, sin límite temporal alguno.Lo mismo sucede en el caso del recurso contencioso-administrativo en el que el plazo queda expedito para interponer el mismo en caso de silencio administrativo. Lo mismo acaece en el supuesto de interponer recurso de alzada frente a la resolución desestimada por silencio administrativo.
Especialidades del procedimiento administrativo sancionador: Efectos del silencio.
En materia de la potestad sancionadora de la Administración, el artículo 25 de la LPAC, introduce ciertas especialidades, como hemos tenido ocasión de adelantar ut supra.
Concretamente, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad del procedimiento, y la resolución que declare la caducidad ordenará también el archivo de las actuaciones.
Conviene recordar en este punto, que la caducidad se computa desde la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento hasta la notificación de su resolución. Caducado el mismo, es posible su reapertura, siempre y cuando no haya operado la prescripción.
Por último, conviene señalar, que la información relativa a los efectos que genera el silencio administrativo, se encuentra dentro de los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. Así se contiene en el artículo 53.1 a) LPAC:
“1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos: a) A conocer, en cualquier momento, […] ; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo.”
