I. ¿En qué consiste el presupuesto público?
El presupuesto público es el instrumento mediante el cual se pone de manifiesto la expresión contable (gastos e ingresos) del Estado, para un periodo de tiempo determinado. Quiere decir que, a través del presupuesto público, se mide periódicamente (en un intervalo de tiempo de un año), los créditos que como máximo se destinarán a las distintas partidas de gastos, así como las previsiones de recaudación y la estimación de los fondos provenientes de otras fuentes de ingresos. En otro orden de ideas, el presupuesto público constituye, asimismo, un documento político que recoge las políticas de gestión de un gobierno, desde la perspectiva económica y financiera del plan de actuación de quien ejercerá la gestión gubernamental.
II. Principales características del presupuesto público
Las principales características que presenta un presupuesto público, son las siguientes:
(i) Se trata de un instrumento elaborado sobre la base de una estimación de lo que han de ser los gastos y los ingresos durante un periodo determinado de tiempo, por lo que se configura como una previsión anual de lo que serían los gastos e ingresos públicos.
(ii) Es un instrumento debidamente equilibrado, en el sentido de que el total de los ingresos deben necesariamente cubrir el total de los gastos en un ejercicio.
(iii) Su elaboración es de carácter anual.
(iv) Se expresa en lenguaje contable que se evidencia a través de las partidas de ingresos y gastos que él mismo prevé partiendo de la clasificación económica de la estructura de los estados de ingresos, donde se agrupan, los ingresos, separando los corrientes, los de capital, y las operaciones financieras, tal como lo establece el artículo 41 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).
(v) Posee rango de ley, lo que lo hace de obligatorio cumplimiento para el sector público en general, específicamente en cuanto a los gastos, toda vez que, sólo se podrán efectuar aquellos gastos que estén legalmente previstos en el respectivo presupuesto.
III. ¿Cómo se clasifican los presupuestos públicos?
El presupuesto público en España se clasifica de acuerdo al nivel de gobierno donde rigen. En este sentido, encontramos:
(i) Presupuesto Público de las entidades locales.
Su regulación se encuentra prevista en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Ley Reguladora de las Haciendas Locales), y constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente.
En cuanto al ejercicio presupuestario, el mismo coincidirá con el año natural y a él se imputarán los derechos liquidados en el ejercicio, cualquiera que sea el período de que deriven; y las obligaciones reconocidas durante el ejercicio, rigiéndose para su elaboración y aprobación inicial, así como para su publicidad, aprobación definitiva y entrada en vigor, por lo previsto en los artículos 168 y 169 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
(ii) Presupuesto público de las Comunidades Autónomas.
De conformidad con lo previsto en el artículo 156 de la CE, las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Ese reconocimiento recogido en el texto constitucional implica su capacidad para aprobar sus propios presupuestos y de regular su forma, estructura, contenido y efectos. Asimismo, le permite, diseñar como será el procedimiento a seguir para dar cumplimiento a las fases del ciclo presupuestario.
En ese sentido, en cuanto al presupuesto público de las entidades autonómicas, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, señala que los presupuestos públicos, tendrán carácter anual e igual período que los del Estado, y atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la misma, y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades, debiendo además ser elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.
(iii) Los Presupuestos Generales del Estado.
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal. Su elaboración, de conformidad con lo previsto en el artículo 134 de la Constitución Española (CE), corresponde al Gobierno y a las Cortes Generales, así como su examen, enmienda y aprobación. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, e incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
Su programación, de acuerdo a lo previsto en el artículo 26 de la LGP, se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, mientras que el contenido y alcance de los presupuestos generales del estado, se ha de regir por lo previsto en el artículo 33 de la LGP.
IV. ¿Qué se entiende por ciclo presupuestario?
Se entiende por ciclo presupuestario todas y cada unas de las diversas fases que conlleva la existencia y efectividad del presupuesto público, que van desde su planificación hasta su ejecución y control.
V. ¿Cuáles son las etapas del ciclo presupuestario?
El ciclo presupuestario consta formal, tradicional y cronológicamente de las siguientes fases: elaboración, discusión y aprobación, ejecución y control. No obstante, existe una fase previa a las antes mencionadas, como sería la de planificación.
(i) Fase de elaboración.
Con base en lo previsto en el artículo 36 de la LGP, la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, se establecerá por orden del Ministro o la Ministra de Hacienda y Función Pública, el cual se sujetará a las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse. Por su parte, los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido.
En este caso, las propuestas de presupuesto de gastos se acompañarán, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados, conforme al programa plurianual respectivo, dentro de los límites que resulten alcanzables con las dotaciones previstas para cada uno de los programas.
(ii) Fase de discusión y aprobación, también denominada, fase de examen, enmienda y aprobación.
Una vez elaborado el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, integrado por el articulado con sus anexos y los estados de ingresos y de gastos, con el nivel de especificación de créditos establecido en los artículos 40 y 41 de la LGP, será remitido a las Cortes Generales, a quienes les corresponde por mandato constitucional, su examen, enmienda y aprobación.
(iii) Fase de ejecución.
La fase de ejecución se llevará a cabo a su vez, mediante el cumplimiento de las fases previstas en el artículo 73 de la LGP, a saber:
- Aprobación del gasto. Acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario.
- Compromiso del gasto. Acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.
- Reconocimiento de la obligación. Acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente.
- Ordenación del pago. Es el acto mediante el cual se expiden las correspondientes órdenes de pago, a favor del acreedor que figura en la correspondiente propuesta de pago, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la LGP.
- Pago material. Mediante el cual se extinguen las obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social.
(iv) Fase de control.
La cuarta y última fase del ciclo presupuestario, la conforma el llamado control presupuestario, el cual se ejerce a través de dos tipos fundamentales de control, como son: el control administrativo y el control jurisdiccional, lo que se traduce en un control económico financiero y un control político jurisdiccional. El control administrativo se lleva a cabo por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) con plena autonomía, mientras que, el control jurisdiccional corresponde al Tribunal de Cuentas como órgano supremo fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado.
