I.-¿Qué entendemos por cómputo de plazos en la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo?
En el procedimiento administrativo, se entiende como el sistema empleado para medir los plazos legales, esto es, el momento en que éstos deben comenzar a contarse ya sea, para interponer un recurso, para cumplir con un trámite administrativo, presentar alegaciones o documentos, entre otras actuaciones frente a la Administración Pública.
Es importante precisar, que en la vía administrativa las relaciones que surgen son entre la Administración Pública y el administrado, por lo que no intervienen los Tribunales de Justicia. Por ende, no debemos mezclar el cómputo de los plazos en vía administrativa previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con el cómputo de los plazos en la vía contencioso-administrativa delimitados en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ya que atañen a actuaciones y procedimientos distintos (los primeros versan ante autoridades administrativas, mientras que los segundos ante autoridades judiciales).
II.-Regulación
Como ya se hizo mención, el cómputo de plazos en el ámbito administrativo se encuentra contemplado en el artículo 30 y 31 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), sin perjuicio de la observancia de otras leyes del ordenamiento administrativo que establezcan términos y plazos para la tramitación de los asuntos que les competan de forma específica (como es el caso de actuaciones y procedimientos en materia tributaria, de Seguridad Social, aduanas y extranjería y asilo, en donde la LPAC servirá de manera supletoria en lo dispuesto en dichas materias conforme a lo estipulado en su disposición adicional primera).
III.-Reglas sobre el cómputo de plazos en la Ley 39/2015
Antes de entrar en el análisis de estas reglas, cabe plantearnos la siguiente pregunta: ¿significa lo mismo el concepto de plazo que el concepto de término?.
La respuesta es no. Aunque dichas acepciones se empleen regularmente como sinónimos, cabe aclarar que no significan lo mismo. Cuando hablamos de plazos nos referimos a un período de tiempo -medianamente amplio- dentro del cual debe realizarse una actuación (por ejemplo, el plazo de un mes que otorga la Administración para la interposición del recurso potestativo de reposición). En cambio, cuando nos referimos a un término, nos hallamos ante un momento preciso en el tiempo en el cual debe llevarse a cabo una actuación (por ejemplo, el comparecimiento ante la autoridad administrativa en el día y hora señalada para tales efectos), por lo cual, no debemos tratarlos como si tuviesen el mismo significado en virtud de que a efectos legales son locuciones distintas.
Esclarecido lo anterior, podemos mencionar que el cómputo de los plazos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha quedado delimitado en horas, días, meses o años.
El cómputo de plazos por horas
En los casos en que los plazos se señalen por horas, éstas serán hábiles, por lo cual el cómputo de los plazos se contará de hora en hora y de minuto en minuto, a partir del momento en que se lleve a cabo la notificación o publicación del acto, no pudiendo extenderse éstos por más de veinticuatro horas, ya que, en dicho supuesto, el cómputo de plazos será contado en días – con la excepcionalidad de que se disponga lo contrario ya sea, por Ley, o por lo dispuesto en el Derecho de la Unión Europea-.
Como podemos ver en esta hipótesis, cuando el cómputo de plazos es establecido en horas, se toman en cuenta todas las horas que tiene un día -veinticuatro-, sin dejar a un lado las horas concedidas para actividades de ocio o descanso -como sucede en el ámbito judicial en el cual las horas en las que la ley permite la realización eficaz de las actuaciones administrativas gravita entre las ocho de la mañana a ocho de la tarde de forma general, y hasta las diez de la noche para ciertos actos de comunicación y ejecución-.
De lo anterior, se colige que este criterio obedece a la evolución por parte de la Administración a la era digital, en donde actualmente se está procurando que muchas de las actuaciones y comunicaciones entre ésta y el administrado puedan llevarse a cabo de forma electrónica y así crear la cultura de una Administración que se encuentra abierta siempre al público.
El cómputo de plazos por días
Cuando los plazos se señalen por días, de igual forma, se entenderá que éstos son hábiles, excluyéndose de dicho cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos -el mes de agosto dentro de la vía administrativa es hábil al contrario de la jurisdicción contencioso-administrativa en donde dicho mes resulta inhábil-, salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea sea de observancia otro cómputo legal.
Ahora bien, cuando el plazo sea establecido en días naturales, estos se referirán a todos los días de la semana sin excepción, esto es, que a efectos legales no se diferencian entre unos y otros gozando de la misma condición y contándose todos por igual -a diferencia de los hábiles, en donde, como ya se hizo alusión, los fines de semana y días festivos no cuentan para efectos del cómputo de los plazos-. En este caso, ya sea, que así se haya dispuesto por una Ley o por el Derecho de la Unión Europea, deberá hacerse constar esta situación en las notificaciones.
De tal forma, cuando nos referimos al cómputo de plazos por días, éstos comenzarán a contar:
- A partir del día siguiente del que se llevó a cabo la notificación o publicación del acto.
- A partir del día siguiente a aquél en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
Lo anterior lleva a cuestionarnos cómo se rige dentro de la Administración Pública la declaración de días inhábiles. Pues bien, a causa del cómputos de plazos -y con sujeción al calendario laboral oficial publicado en el BOE- es que la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, deberán asignar un calendario de días inhábiles.
Dicho calendario -aprobado por las Comunidades Autónomas- comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales que conformen su ámbito territorial -a las que será de aplicación-, y deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el Diario Oficial correspondiente, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por parte de la sociedad.
El cómputo de plazos por meses o años
En estos casos, el cómputo de los plazos, según la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo, comenzará a contar bajo los mismos supuestos operantes para el cómputo de los días, es decir:
- A partir del día siguiente del que se efectuó la notificación o publicación del acto administrativo.
- A partir del día siguiente de que se produce la estimación o desestimación por silencio administrativo.
La conclusión del plazo se materializará el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Se computará, por tanto, de fecha a fecha. Un ejemplo: si notifican el 30 de marzo y disponemos de un mes para interponer un recurso de alzada o de reposición, el plazo al efecto vencerá el 30 de abril.
No obstante, para el supuesto de que el mes de vencimiento no tuviera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo del plazo, se entenderá que el plazo expirará el último día de dicho mes -por ejemplo, si nos notifican el 31 de marzo y tenemos como plazo un mes, el plazo comenzará a contar el día 1 de abril y concluirá el último día de dicho mes, esto es, el día 30 de abril).
Asimismo, cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente (si el último día cae en sábado quedará el plazo prorrogado hasta el lunes siguiente). De igual forma, cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado e inhábil en la sede del órgano administrativo -o viceversa- éste será considerado como día inhábil y, por tanto, quedará aplazado el cómputo del plazo acorde ley.
El cómputo de los plazos en los registros
Tal como lo señala el artículo 31 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es que, a efectos de cómputo de los plazos, el registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso (teniendo la obligación de publicar cada Administración los días y el horario en el que se encontrarán abiertas las oficinas de asistencia para la presentación electrónica de documentos).
El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes pautas:
- Durante las veinticuatro horas de todos los días del año se podrá llevar a cabo la presentación de documentos.
- La presentación de cualquier tipo de documentación en un día inhábil se entenderá realizada -a efectos del cómputo de plazos– en la primera hora del primer día hábil siguiente (salvo que por ley se permita de forma expresa la recepción en día inhábil).
- El comienzo del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo (se deberá comunicar a la parte que llevó a cabo la presentación del documento tanto la fecha como la hora efectiva en el que se da lugar al inicio del cómputo del plazo respectivo).
De igual forma, en la sede electrónica del registro de cada Administración Pública u Organismo, se deberán determinar los días que se considerarán inhábiles, siendo este el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos.
IV.-Jurisprudencia de interés en el cómputo de plazos administrativos
El cómputo de los plazos ha sido siempre cuestión de debate en virtud de que estos operan de forma diferente dependiendo de la vertiente del derecho que se aborde (civil, mercantil, penal, administrativo), razón por la cual tienden a generar confusión, y más aún en la rama del derecho administrativo, en donde ya hemos señalado que, no son las mismas reglas para el cómputo de plazos en la vía administrativa, que las que se siguen en el orden contencioso-administrativo, es decir, ante los tribunales jurisdiccionales administrativos.
Es por ello, que la jurisprudencia nos ayuda a clarificar cómo debe interpretarse el cómputo de los plazos en la vía administrativa regidos por la Ley 39/2015, de 1 de octubre. De tal manera, encontramos como juicio de valor relevante el emitido en la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 17 de diciembre de 2019 (Recurso de Casación 2459/2019).
En este fallo, el Tribunal Supremo dilucida partiendo de la de interpretación de los artículos 21 y 25.2 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del Derecho de Asilo y de la Protección Subsidiaria, si es aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas en un Centro de internamiento de Extranjeros (CIE) el plazo para dictar la resolución denegatoria establecido para cuando dicha solicitud se presente en frontera, o si como lo solicita la Abogacía del Estado se aplique el cómputo de plazos estipulado en el artículo 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Esta norma establece un modo especial de computar los días, ya que no aplica el régimen general dispuesto en el artículo 30.3 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo (que establece que cuando los plazos sean establecidos en días serán contados a partir del día siguiente al que tenga lugar la notificación o publicación del acto, o desde el siguiente al que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo), sino que estipula que el cómputo de plazos en estos supuestos (dos días) se contará desde la notificación de la resolución de inadmisión a trámite o denegación de la solicitud -que podrá dar lugar a presentar una petición de reexamen que suspenderá los efectos de dicha resolución- o en el mismo lapso de tiempo, para notificar la resolución a la petición de reexamen desde el momento en que dicha solicitud se presentó, es decir, de momento a momento, desde el mismo instante de la presentación, a contrario sensu de lo que establece la Ley 39 de 2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo.
Por consiguiente, el Tribunal supremo arguyó que tanto el artículo 48 de la ya derogada Ley 30/1992 como el vigente artículo 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre autoriza a que mediante ley o norma de derecho de la Unión Europea se establezca otra forma de contar los plazos por horas y por días, por lo que norma reglamentaria en materia de asilo se erige como norma especial de preferente aplicación a la LPAC, tal como lo establece su disposición adicional primera.
En el mismo orden de ideas, el Tribunal argumenta que: «… la diferente situación del solicitante en frontera y de quien formula la solicitud desde un CIE es perfectamente conocida por el legislador, que en el ejercicio de su función normativa efectúa la correspondiente valoración, cuyo resultado se plasma en la norma positiva, en este caso el art. 25.2, en el que remite a la misma tramitación sin establecer distinción en cuanto a un aspecto tan esencial como es el cómputo de los plazos, de manera que donde el legislador no ha distinguido no cabe, en contra de sus determinaciones, introducir una diferencia no querida por la norma».
Concluyendo el órgano colegiado al tenor de lo siguiente: «… la aplicación de este criterio general, como se defiende en el recurso de casación, llevaría a desconocer las determinaciones que el legislador ha establecido sobre el momento de inicio del cómputo de los plazos del art. 21 de la Ley 12/2009, trasladándolo del momento de la presentación o la notificación, al que se refiere la Ley, al día siguiente, lo que supone identificar indebidamente momentos con fechas o días, siendo que constituyen conceptos jurídicos de distinto alcance que el legislador utiliza valorando la naturaleza y circunstancias del trámite o procedimiento, cuyas determinaciones han de mantenerse en la interpretación y aplicación de la norma».
De lo anterior se vislumbra que, para el cómputo de plazos, se debe tener perfectamente delimitado qué norma administrativa es la aplicable; el modo en el que viene señalado el plazo (horas, días, meses o años); y el día en que comienza a contarse el plazo, así como también el día en que este fenece.
Otro criterio de interés es el relativo al cómputo de los plazos en meses, ya que en la práctica causan no pocos problemas de interpretación por cuanto hace al cálculo correspondiente al día de inicio y finalización del plazo. En este sentido, el Tribunal Supremo ha manifestado en su Sentencia de 31 de enero de 2006 (Recurso de Casación 1237/2001) lo que a la letra dice:
«… En lo que se refiere al cómputo de dicho plazo, ha de tenerse en cuenta que tratándose del cómputo de plazos por meses el cómputo se realiza de fecha a fecha, lo que según consolidada jurisprudencia, de la que son muestra las sentencias de 13 de Febrero de 1989, 22 de Enero de 1990 y 13 de Diciembre de 1990, confirmada por el Tribunal Constitucional en sentencias como la 32/1989, de 13 de Febrero , significa que «el plazo se inicia al día siguiente a la notificación y tiene como último día hábil el del mes siguiente correspondiente que coincida con aquel en que se realizó la notificación, a no ser que este último día fuera inhábil» o lo que es lo mismo, que si un mes empieza a computarse en un determinado día, en la misma fecha del mes siguiente comenzará un nuevo mes, por lo que el último día de plazo es el día anterior», es decir, si la notificación se produce un día 23 y el plazo es de un mes el primer día del plazo será el día 24 y el último día será el día 23 del mes siguiente y no el día 24 ya que, en tal caso, el mes de plazo tendría dos días 24 lo que evidentemente no sucede en ningún mes».
V.-Medidas adoptadas con relación al cómputo de los plazos establecidos en la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo.
El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, estableció en su Disposición adicional tercera -modificada por el RD 465/2020, de 17 de marzo- la suspensión de plazos administrativos, aplicándose a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
No obstante lo anterior, las entidades del sector público contaron con la facultad de acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que devinieran de situaciones estrechamente vinculadas al estado de alarma, o que fueren indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios (la pretensión por parte de la Administración fue el de tratar de no dejar en estado de indefensión a las partes interesadas y, con ello, evitar los perjuicios que pudieran ocasionarse por los efectos de la implementación de dicho estado de naturaleza extraordinaria). Asimismo, el Real Decreto no fue aplicado a los procedimientos administrativos relativos a la Seguridad Social (afiliación, liquidación y cotización), ni tampoco a lo referente a los plazos tributarios -sujetos a normativa especial-, ni a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.
Cabe mencionar que esta disposición adicional fue objeto de numerosas críticas, en virtud de que su redacción creaba confusión para la interpretación del cómputo de plazos. Ante esto, la Abogacía del Estado se pronunció el 23 de marzo de 2020 con la denominada «Consulta sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento que pierda vigencia la suspensión de los plazos previstos por el RD 463/2020. Interpretación de la disposición adicional tercera».
En este documento este Cuerpo del Servicio Jurídico del Estado concluyó que los plazos procedimentales a los que se refiere el Real Decreto 463/2020 quedaban suspendidos en el momento de la declaración del estado de alarma, siendo éstos reanudados cuando se llevase a cabo el levantamiento de dicho estado de alarma por el período que restaren sin que en ningún caso pudiesen volver a empezar desde cero (conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, en donde plazos fueron reanudados con fecha primero de junio de 2020).
En esta tesitura, la Abogacía del Estado aclaró que los plazos se reanudan, pero no se reinician, por lo que los días transcurridos antes de la declaración del estado de alarma contaban dentro del cómputo de plazos y no se recuperaban, quedando la posibilidad al interesado de cumplimentar el trámite que quedó pendiente dentro del tiempo que le restare para tales efectos. Lo anterior, derivado del hecho de que los interesados pudieron hacer efectivo el trámite correspondiente en los días anteriores a la declaración del estado de alarma y, por lo cual, dichos días no pueden rescatarse.
Por último, aunque con fecha 25 de octubre de 2020 se volvió a decretar el estado de alarma a nivel nacional mediante el Real Decreto 926/2020 -así como su posterior prórroga con fecha 3 de noviembre por seis meses conforme al Real Decreto 956/2020- hasta el momento no ha sido decretado una nueva suspensión de plazos, aunque la paralización que tuvo la Administración durante casi tres meses ha producido un enorme perjuicio en la estructura administrativa en detrimento de los administrados, en virtud de que las múltiples esferas del sector público no han sido capaces de incorporar un plan eficiente para desahogar las actuaciones en este ámbito, ocasionando tanto de forma presencial como telemática, un desorden manifiesto y, por tanto, un retraso aún mayor en la vía administrativa.
