Presentamos interesante artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, Funcionario con Habilitación Nacional y Doctorando en Derecho Administrativo.
La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, reconoce en su exposición de motivos, que por una disposición del máximo rango, se clasifican determinados bienes como de dominio público, con la particularidad de que los únicos a los que la Constitución atribuye directamente esa definición, pertenecen precisamente al dominio público marítimo-terrestre.
En esta Ley, referida básicamente a la gestión y conservación de este patrimonio natural, se desarrollan asimismo los principios establecidos en el artículo 45 del texto constitucional y se recogen los criterios contenidos en la Recomendación 29/1973 del Consejo de Europa, sobre protección de zonas costeras, en la Carta del Litoral de 1981 de la Comunidad Económica Europea y en otros planes y programas de la misma.
En esta línea, se ha considerado conveniente eliminar la posibilidad de adquirir la propiedad de los terrenos ganados al mar o de cualquier otra porción del dominio público como consecuencia de la realización de obras, ya que estas actuaciones proporcionan frecuentemente cobertura a operaciones de especulación inmobiliaria, y en todo caso van en detrimento del dominio público. Finalidad de la Ley de Costas (STS de 17 febrero 2004 (rec. nº 3560/2001) que «no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre, sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (art. 132 CE)”.
Por su parte, en la zona de dominio público marítimo terrestre reconoce el artículo 11 de la Ley de Costas que ”1. Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley. 2. Practicado el deslinde, la Administración del Estado deberá inscribir los bienes de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Públicas”.
Pues bien, apuntar que la arbitrariedad y desviación de poder, encuentra cabida en la actuación de deslinde por cuanto, según la STS 26 de septiembre de 2014 (rec. 42/2010) “no existe indicio alguno de que la paralización del expediente tuviera por objeto inaplicar el criterio de la sentencia de esta Sala de 24 de abril de 1998 (deslinde de Oliva) y esperar a la resolución de las reclamaciones judiciales de los Arenales del Sol. Debe tenerse en cuenta a este respecto, que aquella sentencia de 24 de abril de 1998 se basó en que la Administración no justificó debidamente que el tramo de deslinde discutido, tuviera la consideración de playa a la luz del artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, siendo confirmada por la STS de 24 de septiembre de 2003 por dicho motivo. La actora ha aportado como documento número 5 de la demanda, una resolución de la Administración demandada de 21 de mayo de 2008 que archiva un expediente de deslinde por caducidad y acuerda la incoación de uno nuevo, con la que se pretende denunciar que la Administración no hizo lo mismo en el presente caso. Sin embargo, existe una diferencia sustancial entre ambos supuestos que justifica la distinta solución adoptada, ya que el deslinde al que se refiere la resolución aportada fue incoado con posterioridad a la Ley 53/2002, que fija en dos años el plazo (de caducidad) para tramitar y notificar el expediente de deslinde, en tanto que el deslinde de autos fue incoado en 1995 en el que el expediente de deslinde no estaba sometido a plazo de caducidad (SSTS de 31 de enero 2012 y 15 de marzo de 2012). No cabe en suma, apreciar ningún indicio que permita concluir que la Administración General del Estado se ha apartado de la finalidad legalmente establecida en la Ley de Costas para deslindar el dominio público marítimo-terrestre, no pudiendo hablarse de desviación de poder, por cuanto el ejercicio de la potestad de deslindar no se ha realizado de forma arbitraria ni con fines distintos de los previstos en el Ordenamiento Jurídico, sino a su amparo y con su cobertura, limitándose a constatar las realidades físicas a las que constitucional y legalmente se anuda la condición de bienes de dominio público marítimo-terrestre.
Dispone el artículo 4.5 de la Ley de Costas que “pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18”. Para el que “1. Sólo podrá procederse a la desafectación de terrenos en el supuesto de los apartados 5 y 10 del artículo 4, previo informe preceptivo del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma afectados y previa declaración de innecesariedad a los efectos previstos en el artículo anterior. 2. La desafectación deberá ser expresa y antes de proceder a ella habrán de practicarse los correspondientes deslindes”. Reflejada en la STS de 22 de mayo de 2014 en su FD5 que resolvió, tratándose de una calificación demanial realizada al amparo del artículo 4.5 de la Ley de Costas de 1988” constatamos que la sentencia recurrida, lo mismo que la resolución administrativa que en ella se confirma, confiere a ese precepto un automatismo que en diversas ocasiones hemos matizado y corregido”. Razón que les llevó a resolver en sus SSTS de 5 de noviembre de 2010, de 12 de diciembre de 2011 y de 25 de abril de 2014 “que la remisión que hace el artículo 4.5 de la Ley de Costas al procedimiento de desafectación previsto en el artículo 18 lleva a considerar que los terrenos que han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo terrestre, no han de mantenerse indefinidamente en el ámbito del dominio público por el sólo hecho de que un deslinde anterior, practicado antes de la desnaturalización de los terrenos, los hubiese incluido en su día como demaniales. Por contra, la remisión que el mencionado artículo 18 (desafectación) hace, a su vez, a lo dispuesto en el artículo 17 de la propia Ley de Costas, obliga a considerar que sólo procederá su mantenimiento como bienes de dominio público cuando esos terrenos que han perdido sus características naturales » resulten necesarios para la protección o utilización de dicho dominio «.
Pues bien, si el deslinde se concreta por la jurisprudencia (SSTS de 28 de diciembre de 2005, de 341 /2016, de 18 de febrero de 2016 y 24 de febrero de 2016), como «acto jurídico que señala o indica materialmente los terrenos que pertenecen al dominio público estatal, pero no los crea o los innova, es decir, el dominio público existe, no porque tal naturaleza se la atribuya el acto de deslinde, dado que la misma se le otorga por la Ley y, en todo caso lo es». En consecuencia, «se trata pues, de un mecanismo que nos dice con certeza los límites concretos de tales bienes públicos», y por ello «consecuentemente, no existe privación de propiedad privada, sino tan solo pérdida de efectos de determinadas relaciones jurídico privadas existentes sobre aquellos bienes que, «ope legis», son de dominio público, porque tales derechos, incluso los que tienen acceso al Registro de la Propiedad, en la nueva Ley, no puede prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados».
En materia de deslinde, citar como interesantes, además, la STS de 11 de julio de 2014, que desestimó el motivo presentado pues “la incoación de un nuevo expediente de deslinde no implica la revisión de oficio de un acto administrativo que había aprobado un deslinde previo, como así ha venido reiterándolo la jurisprudencia del Tribunal Supremo al analizar la naturaleza y sentido del acto de deslinde”. Pronunciamiento que explicó el de las SSTS de 27 de noviembre de 2009, de 23 de octubre de 2009 y 14 de julio de 2003 al configurar un procedimiento de deslinde , según se regula en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio , con fines tales como “constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos” añadiendo que “ con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente…»
“En el procedimiento serán oídos los propietarios colindantes, previa notificación, y demás personas que acrediten la condición de interesados. Asimismo, se solicitará informe a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento correspondiente, que deberá ser emitido en el plazo de un mes”, dispone el artículo 12.2 de la Ley de Costas. En este procedimiento, la indefensión no se dará cuando como remitiera la STS de 24 de febrero de 2016 en su FD2, las SSTS de 18 de marzo de 2002, y de 15 de julio de 2002 “calificaron la falta de citación personal a colindantes en procedimientos de deslinde previstos en la Ley de Costas, como defectos formales que sólo determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, y esta se encuentra descartada cuando los interesados han podido proponer y practicar las pruebas que a su derecho convenían en vía judicial ( STS de 11 de octubre de 2012).
Para sus efectos saber, que son los señalados en el artículo 13 de la Ley de Costas “al constatar la existencia de las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5, declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados” (STS de 30 junio de 2006).
Y finalmente, apuntar dos ideas de interés. Que deslindes preexistentes anteriores (STS de 22 de marzo de 2012) “no constituye obstáculo legal alguno para practicar otro que incluya en el dominio público marítimo terrestre, terrenos excluidos de aquel otro, ni puede quedar vinculada la Administración al aprobar el deslinde definitivo por la propuesta inicial de deslinde y que tampoco la transformación del terreno por su incorporación al proceso urbanizador con anterioridad a la Ley de Costas de 1988, posibilita que la aplicación de la doctrina de los actos propios impida su delimitación como dominio público marítimo terrestre (STS de 23 de febrero de 2012).
