I. Notas introductorias sobre los derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador
El Derecho Administrativo suele ser descrito como un derecho formado por un equilibrio entre los privilegios de los poderes públicos y las garantías de los ciudadanos. Dentro de esos privilegios de los que goza la Administración, nos encontramos, en un lugar destacado, la potestad sancionadora. Es gracias al ejercicio de esta función de policía, que la Administración puede imponer sanciones a los ciudadanos por las vulneraciones cometidas contra el ordenamiento jurídico.
Pues bien, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, como manifestación del ius puniendi del Estado, está sujeto a unos principios y garantías inquebrantables para así lograr que la Administración ejerza su poder de manera objetiva y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
La Constitución Española recoge los principios y garantías que deben regir el procedimiento administrativo sancionador de forma vinculada al orden penal, mostrando que el procedimiento sancionador se sujeta a principios de la misma identidad que dicho orden. Así ha quedado avalado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando estableció que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo Sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”.
Es decir, al ser la potestad sancionadora de la Administración una manifestación directa del ius puniendo del Estado, es necesario que los principios, garantías y derechos que rigen en el Derecho Penal se expandan o se extrapolen al Derecho Administrativo Sancionador.
En el presente artículo nos centraremos en cuáles son esos principios, garantías y derechos de los los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador.
II. ¿Qué es el procedimiento administrativo sancionador y dónde se regula?
El procedimiento administrativo sancionador es la sucesión de actos a través de los cuales la Administración encauza y ejerce su potestad sancionadora. Su regulación se encuentra, fundamentalmente, en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, la “LPAC”) como una especialidad del procedimiento administrativo ordinario, sin perjuicio de que, reglamentariamente, puedan establecerse especialidades sobre el mismo.
Por otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, la “LRJSP”) es la que recoge los principios que informan y rigen el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.
III. ¿Cuáles son los derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador?
Tal y como hemos adelantado, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración exige la observancia de determinados procedimientos y garantías semejantes, insistimos, a los exigidos en el procedimiento penal.
Los derechos de los ciudadanos en el procedimiento sancionador, en gran parte, son comunes a cualquier procedimiento administrativo independientemente de su naturaleza. Así pues, la LPAC establece, en primer lugar, el régimen común de derechos procedimentales los cuales son aplicables al régimen sancionador, y, en segundo lugar, se incluyen algunos derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador específicamente.
Conforme a este esquema mínimamente señalado, nos corresponde analizar cuáles son los derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador. En el artículo 53.2 de la LPAC establece que, junto con los derechos enunciados en los anteriores epígrafes del artículo, los ciudadanos tienen los siguientes derechos en los procedimientos de naturaleza sancionadora:
En primer lugar, la LPAC establece que los ciudadanos deben ser informados de los hechos que se le imputen, las infracciones que tales hechos puedan constituir y las sanciones que, por dichas infracciones, pudieran imponerse.
Otro de los derechos de los ciudadanos en el procedimiento sancionador consiste en conocer la identidad del instructor del procedimiento, así como de la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que le atribuye tal competencia.
Asimismo, la LPAC prevé el derecho a la presunción de inocencia, es decir, el derecho a la presunción de la no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se pruebe lo contrario. Este derecho del ciudadano en el procedimiento administrativo sancionador es, sin duda alguna, el reflejo del derecho a la presunción de inocencia como precepto constitucional y como garantía de los afectados por una actuación sancionadora.
Ahora, una vez analizado los derechos recogidos en la LPAC especialmente articulados para los procedimientos de carácter sancionador, nos encontramos con los otros derechos enunciados en el artículo 53 comunes a todos los procedimientos administrativos, independientemente de su naturaleza.
Íntimamente relacionado con uno de los derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador, nos encontramos con que los ciudadanos deberán conocer la identidad de las autoridades y el personal público encargado de tramitar los procedimientos.
Asimismo, éstos tendrán derecho a no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa establezca lo contrario. En el caso de que presenten un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste. Igualmente, no se verán obligados a presentar datos o documentos que no sean expresamente exigidos por la norma reguladora del procedimiento que ya se encuentren en el poder de la Administración o haya sido elaborada por la misma.
Otro de los derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador en particular, y en cualquier procedimiento administrativo en general, es el de aportar y formular alegaciones y documentos, así como emplear cualquier medio de defensa admitido en derecho en toda fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente antes de dictar la propuesta de resolución del procedimiento correspondiente.
Los ciudadanos tendrán derecho, en el seno de un procedimiento administrativo sancionador también, a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que la normativa impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
Adicionalmente tendrán derecho a actuar asistidos de asesores cuando lo consideren más conveniente para la defensa de sus intereses y podrán realizar los pagos necesarios a través de los medios electrónicos previstos en la normativa administrativa.
Por último, la LPAC dispone que serán derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador cualquier otro que les reconozca la Constitución y las leyes.
IV. Los principios aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores
De la LRJSP podemos extraer los siguientes derechos de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador:
(i) Derecho a la no aplicación retroactiva de las normas, salvo que tales disposiciones favorezcan al presunto infractor.
Es decir, el artículo 26 de la LRJSP establece como principio inspirador del procedimiento, el principio de irretroactividad de las normas. Éste da lugar al derecho de los ciudadanos en el procedimiento sancionador a que únicamente le sean de aplicación aquellas disposiciones de carácter sancionador que estuvieran vigentes en el momento de producirse los hechos constitutivos de infracción administrativa.
Sin embargo, podrán desplegar efectos retroactivos todas aquellas disposiciones de carácter sancionador que favorezcan al presunto infractor, tanto en lo relativo a la tipificación de la infracción, como en lo referido a la sanción y sus plazos de prescripción.
(ii) Derecho a únicamente ser sancionado por aquellas infracciones que se encuentren clara y perfectamente tipificadas.
Como trasunto del principio de legalidad y de tipicidad recogidos en el artículo 25 de la LRJSP, los ciudadanos tienen derecho, en el seno de un procedimiento administrativo sancionador, a ser únicamente sancionados por aquellas infracciones que se encuentren tipificadas de forma clara en una norma con rango de ley.
(iii) Derecho a no ser sancionado si no es el responsable de la infracción.
Como manifestación directa del principio de responsabilidad del artículo 28 de la LRJSP, sólo podrán ser sancionadas por las infracciones administrativas aquellas personas, físicas o jurídicas, que resulten responsables de las mismas a título de dolo o culpa.
(iv) Derecho a que se observe proporcionalidad entre la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción aplicada.
El principio de proporcionalidad establecido en el artículo 29 de la LRJSP se configura como un derecho de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador a que la Administración, en la imposición de la sanción, deberá observar la debida idoneidad y adecuación de la sanción a la gravedad de los hechos constitutivos de sanción, teniendo en cuenta, para su graduación, criterios como la persistencia de la conducta, el grado de culpabilidad, la reincidencia, etc.
(v) Derecho a no ser sancionado por una infracción prescrita.
Como consecuencia de la aplicación del principio de prescripción del artículo 30 de la LRJSP al procedimiento administrativo sancionador, nos encontramos que los ciudadanos tienen derecho a no ser sancionados por aquellas infracciones que, habiendo transcurrido el plazo establecido por la ley sin que la Administración emprenda o reanude su actuación contra el responsable de una infracción, se encuentren prescritas.
Este principio y derecho, asegura a los ciudadanos que, transcurridos estos plazos, aunque la infracción se haya cometido, la Administración no puede actuar contra el infractor.
(vi) Derecho a no ser sancionado sin que se haya instruido el correspondiente procedimiento legal. En todo caso, estará separada la fase instructora y la sancionadora.
Por último, es derecho de los ciudadanos en el procedimiento administrativo sancionador que el ejercicio de la potestad sancionadora, por parte de la Administración, se encuentre sujeto no únicamente a su tipificación en una norma con rango de ley, sino también a la aplicación y seguimiento del procedimiento legalmente establecido.
Esta garantía de existencia de un procedimiento con una fase instructora y otra de resolución diferenciadas, no es más que una especificación de la exigencia general recogida en el artículo 105 de la Constitución Española.
